隐忧新城浪潮

高国力

高国力 国家发展改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长、博士

针对新城新区建设中存在的问题，国家发展改革委正在研究制定我国新城新区审批设立的管理办法，进一步明确新城新区设立的面积，同时还将不断加强对新城新区发展的引导、调控和监管。

当下，地方省、市、县各级政府竞相规划建设规模不一的各级各类新城新区，一时间在全国上下掀起了一股开发建设新城新区的热潮，中国成为了全球最大的建筑工地。

据相关数据显示，2012年，我国城市空间面积约为8.3万平方公里，其中建成区面积约为4万平方公里，在此背景下，今后一段时期，伴随着城镇化进程的加快，我国城市空间和建成区的面积将进一步扩大。

伴随着我国各地新城新区的快速发展，新城新区建设过程中出现的地方投融资平台债务问题、对耕地大量占用而造成资源环境严重浪费以及因产能过剩导致的“空城”、“鬼城”等问题纷纷呈现出来，引起人们的高度关注。新城新区建设关系到社会的各个方面，因此，其出现的问题不可小觑。

理性看待建设热潮

近年来，国家相继批准设立了重庆两江新区、广州南沙新区、兰州兰白新区等一批国家级新区，目前还有数十家新区正在申报设立国家级新区。当下，地方省、市、县各级政府规划建设的各级各类新城新区更是琳琅满目。

据统计，2012年，我国城镇化水平达到52.6%，人均GDP超过6000美元，总体上进入城镇化发展的快速推进阶段，这必然伴随着城镇人口的增加和城镇面积的扩大，这也为我国新城新区开发建设提供了理论支撑和依据。

我国是一个发展中大国，新城新区的开发建设存在自身的特殊性，必须引起足够的重视。首先，新城新区的开发建设面积应该是有上限的。我国的资源环境禀赋条件和承载能力、18亿亩耕地红线、23%以上森林覆盖率生态红线等国土空间基本格局，决定了我国的新城新区开发面积是非常有限的。其次，新城新区的开发建设速度是有弹性的。速度并不是越快越好，必须与经济社会发展整体水平、工业化城镇化阶段、资源环境承载能力等因素相适应，宜快则快，快慢相宜。另外，新城新区的开发建设空间布局是有差异的。并不是所有的国土空间都适合新城新区开发建设，城镇化重点区域优先开发建设新城新区，农业主产区、生态功能区等区域则要因地制宜控制新城新区开发建设。

需放眼长远利益

目前，新型城镇化的建设和推进成为了全社会关注的焦点。然而，社会各层对新型城镇化的认识有一定分歧，特别是中央和地方政府之间。中央政府寄希望通过新型城镇化改变城镇粗放式、摊大饼发展模式，缓解日益严峻的资源环境压力，倡导集约、绿色、智能、人本的城镇化路径。地方各级政府则倾向于借助新型城镇化掀起新一轮城镇化扩张，热衷于竞相规划开发新城新区、撤县改市、改县设区、大搞房地产等“面子工程”。中央和地方政府存在长期和短期利益、整体和局部利益的冲突，导致中央政府理性慎重对待新型城镇化规划的出台和配套政策的制定。

推进新型城镇化是一项长期的系统工程，新城新区开发建设只是其中一项重要任务，不可过于偏颇。从我国的基本国情来看，新型城镇化恰恰要严格控制新城新区开发建设的规模、速度和布局，用新的理念和模式来规划、开发、建设和管理新城新区，提高新城新区的综合功能、形象品位和效率效益，进而发挥对老城改造、城镇人口和产业布局调整、城镇功能优化和完善等方面的拉动作用。

隐患不容无视

我国是一个发展中大国，新城新区的开发建设存在自身的特殊性，新城新区开发建设的面积上限、发展速度、产业支撑、债务风险等问题必须引起足够的重视，以免后患无穷。

土地资源占用问题。目前，大部分开发建设的新城新区面积动辄几百上千平方公里，并且大都是占用自然条件较好的可利用平地，其中不少耕地甚至是基本农田，这不可避免地存在土地资源的浪费和低效利用等问题。尤其是对耕地和基本农田的占用，将会引发农业用地和粮食产量的减少，进而直接影响到18亿亩耕地红线和13亿人口的粮食安全问题。同时，大量征地存在农民补偿标准较低、失地失业人口上升、上访闹事等群体性事件增加等隐患不容忽视，对社会稳定和管理带来较大压力。

人口规模不足问题。很多新城新区在规划中都提出要建设成为人口超过20万、50万甚至100万以上的大中城市，而忽视了自身人口总量偏小、人口外流、人从哪里来等基本现实。我国现已存在的“鬼城”、“睡城”现象充分说明新城新区人气的重要性，如果缺少足够规模人口生产和生活的新城新区，将会陷入人口规模小—消费规模小—配套服务少—人口增长慢的恶性循环。

产业支撑不强问题。在规划中，不少新城新区都有宏伟的发展目标，如力争几年内实现老城的再造和GDP的翻番，但依靠发展什么产业来实现翻番却缺少论证。有些新城新区规划要重点发展的产业与其他新城新区的高度雷同，有些甚至是已经出现产能过剩的行业，如何发挥自身比较优势、实现与其他新城新区错位发展则面临着严峻挑战。还有些新城新区过于强调制造业而忽视服务业的发展、过于重视生产功能而忽视生活功能，这些问题的存在都对新城新区的持续健康稳定发展产生不利影响。

债务压力风险问题。我国的新城新区开发建设是政府主导的，巨额的资金主要来源于有政府背景的财政、信贷、借债等各类方式。近些年愈演愈烈的地方融资平台的负债规模日渐增加，一届政府接着一届政府扩大地方融资和负债规模，出现了“新官不理旧财”、“借钱没想还钱”的可笑潜规则。特别是未来几年我国地方政府债务进入还债高峰期，新一轮新城新区开发建设巨额资金需求所引发的地方债务风险问题值得高度关注。

特色个性缺失问题。一个城市应该具有自己鲜明的个性和特色，我国城市发展在历经数次革命性运动后，原有的城市风貌和特色正在丧失殆尽，更令人担忧的是正在兴起的新城新区出现了千城一面、相似雷同的现象。缺少特色和个性的新城新区，一方面不利于新城新区的功能配套完善和错位差异化发展，另一方面也很难塑造流传千古的城镇风情风貌和历史文化景观。

政府积极引导

针对新城新区建设中存在的问题，国家发展改革委员会正在研究制定我国新城新区审批设立的管理办法，进一步明确新城新区设立的面积、人口、经济总量等方面的标准，同时结合下一步将要公布的新型城镇化中长期发展规划，不断加强对新城新区发展的引导、调控和监管。

宏观层面，要结合国家和省两级主体功能区规划，引导优化开发区域加强新城新区综合竞争力培育和新理念新模式的应用，支持重点开发区域优先合理规划、开发和建设新城新区，严格限制农业主产区和生态功能区等限制开发区域规划建设新城新区，形成重点突出、目标不同、功能各异、区域非均衡的新城新区开发建设格局。

中观层面，要综合考虑一定区域范围内土地、水、能源等资源支撑能力、生态环境容量、人口规模和结构、现有产业基础和工业化水平，合理确定新城新区的数量、面积、功能和类型，避免出现一定空间范围内新城新区数量过多、面积过大、功能雷同、类型单一的问题，建立科学支撑、动态调整的新城新区监管评估体系。

微观层面，要建立老城区与新城新区分工协作、优势互补的互动机制，根据老城区的人口负荷、产业体系、环境压力、功能外溢等因素，合理确定新城新区的面积大小、人口规模、功能定位。既要发挥新城新区开发建设对于老城区的优化和拉动作用，又要避免新城新区开发建设追求“小而全”而产生的重复建设和资源浪费，促进老城区和新城新区间的通道衔接、要素流动、资源共享、服务对接、功能互补。

更微观层面，要具体到新城新区内部，加强生产、生活和生态功能的分工，明确功能分区和布局，合理确定适当的开发强度、建筑密度和容积率，切实解决空间布局生产和生活混杂、上班和居住空间流向错位等突出问题。大力推广应用绿色节能、低碳环保的新理念和新技术，合理规划布局生态廊道、生态斑点、城市绿道、开敞式生态空间，营造强集约循环、低消耗排放、宜居宜业的生产生活环境。同时，高标准规划建设智能化公用设施，倡导应用先进的城市管理和办公技术装备，提高新城新区的运转效率和综合服务功能。

“空城”记