“新农保”农户参保行为调查分析与政策建议

林筱文 陈晓晨 林宗雄

(1．福州大学管理学院，福建福州 350108;2．福建农林大学东方学院，福建福州 350017)

“新农保”农户参保行为调查分析与政策建议

林筱文1陈晓晨1林宗雄2

(1．福州大学管理学院，福建福州 350108;2．福建农林大学东方学院，福建福州 350017)

福建省新农保试点县的农户参保行为存在的问题有：部分农民主动参保意识不高、部分贫困县财政资金支付能力不足、参保对象普遍选择较低的缴费档次、新农保政策适应农民流动性衔接的需求和新农保基金的保值增值能力有待进一步提高。为此应加大宣传力度增强农民主动参保意识、及时适应经济发展调整基础养老金、完善相关政策和配套措施、建立基金有效管理机制、提高基金保值增值能力和完善专门的新农保服务机构能力建设。

新农保；参保行为；基金保值增值

根据2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》精神，福建省开展了新型农村社会养老保险(简称“新农保”)的试点工作，2009年和2010年，福建省先后两批在33个县(市、区)开展新农保试点(其中国家试点17个，省市级试点16个)，试点覆盖面达40%。《福建省“十二五”人力资源和社会保障体系建设专项规划》中指出，“十二五”期末，全省新农保参保率应达到85%。如今福建省正面临着城市化进程加快、城乡差异有可能加大的局面，加速建立更加完善的“新农保”制度，更好地解决农村社会养老管理问题越来越凸显其必要性。

一、福建省新农保的基本情况

上世纪90年代，我国曾在若干省的有关县域实施老农保，由农民自己缴费，其主要是面向有固定收入的农民。2000年以来，各地总结老农保的经验教训，普遍开展新农保，主要有以下做法:

1．实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资办法，财政对农民缴费的补贴，即“补入口”。结合福建省的实际，福建省设置的个人缴费档次目前为100-1200元，以每100元为一个档次。各试点县(市、区)根据当地的实际情况增减个人缴费档次，由参保人自主选择相应的档次缴费，多缴多得，政府对参保人缴费给予补贴，标准不低于每人每年30元。省政府根据各地财力情况分别给予80%、60%、40%、20%的补助，其余部分由地方政府负担。

2．实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，财政全额支付最低基础养老金，即“补出口”。福建省规定基础养老金最低标准为55元，各地可根据经济发展情况，适当提高支付标准，增加的部分由当地政府支付。新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，个人缴费、集体补助和地方政府补贴全部进入了个人账户，支付终身。

3．建立多缴多得的补贴激励机制和对各种特殊对象的补助机制。对提高档次缴费的参保户增加政府补贴，对农村低保户、计划生育户、伤病残人员等给予特殊补助。

二、新农保试点县抽样调查基本情况分析

为总结福建省新农保试点实施以来的经验和不足，我们与福建省人力资源和社会保障厅规划财务处合作于2011年底对福建省的9个试点县的农户参保行为进行抽样调查，共发放调查表544份，收回有效问卷539份，回收率为97．24%。

现行人口统计有两种口径，一是按户籍登记统计;二是按常住人口统计，指在一个地区经常居住在一定时间(半年以上)的人口，而不论其户籍是否在该地区。一般来讲，经济比较发达的地区，会吸引更多的人口来该地区就业和居住，常住人口多于户籍人口;经济比较落后的地区，农村人口更多地到发达地区打工，则常住人口会少于户籍人口。表1数据可看出，几个山区县经济较为落后，其常住人口少于户籍人口。目前新农保的参保人员按户籍人口进行属地参保，农村户籍人口存量的增加，无疑地会增加当地新农保的财政补贴负担。从表1数据还可看出试点县(市)财政收支出现赤字情况，需要省级财政转移来支持。考虑到新农保参保人数和财政补贴的规模，各地方必须就此进行新农保精算并做出预测，以便做出财政预算安排。

表1 福建省九个试点县市基本情况汇总

三、调查数据分析

(一)农户家庭人口年龄结构的分析

从调查户的人口年龄结构可以看出，提高新农保覆盖面的重点是30-44岁(占43．09%)和45-59岁(占27．82%)的农户人口，提高他们的参保积极性是新农保政策能够持续长久发展的关键，也是保险精算概率符合大数法则的要求。

(二)农户家庭参加新农保的情况

从调查数据可以看出:家庭户中有534户家庭参加了新农保，参保率达到99．07%，在已参加新农保的家庭中，家庭中有1人参保的为74户，占13．85%;有2人参保的有233户，占43．63%;有3人参保的有111户，占20．79%;有4人参保的有83户，占15．54%;有5人及以上的有33户，占6．18%。

图1 不同家庭总收入参加新农保的缴费情况

(三)农户家庭收入与新农保缴费档次的关系

根据图1可以看出，随着农户家庭年总收入水平的上升，缴费100元档次的农户的比重在下降。这是由于新农保刚处于起步时期，各地先以缴费100元档次作为参保基点，但随着农户人均收入的提高，以300元缴费档次作为转折点，高于500元缴费档次的农户比重呈上升趋势，这也与政府补助水平有关。

(四)不同年龄段农户参加新农保的情况

不同年龄农户参加新农保，从表2可看出16 -29岁年龄段的有70．9%选择缴费100元档次，可能他们正处于年轻力壮时期，对参加新农保没有迫切要求。新农保政策规定，家庭中符合参保条件(年龄)的成员都要“捆绑”参加，这些家庭可能采用年轻成员选择较低档次的缴费水平，而较年长的成员选择较高档次的缴费水平的方法。从表2也可看出，500元缴费水平是一个转折点。

表2 不同年龄农户参加新农保缴费情况(%)

(五)农户对新农保的知晓情况

从调查数据可看出各地区农户对新农保政策的知晓情况分布，其中对新农保非常了解的有177户，占32．66%;比较了解的有347户，占64．02%，即绝大多数农户对新农保政策的知晓程度比较高。

在对各地区农户了解新农保的渠道调查中，农户可以对不同渠道进行多项选择。其中通过政府宣传的有300户，占73．6%;通过村代理人宣传的有257户，占47．4%;通过电视广播等媒体的有222户，占40．9%;通过亲戚朋友得知的有170户，占31．4%。可见政府宣传发动和村代理人上门宣传是农户了解新农保政策的主要途径，特别是新农保政策涉及到政府的补贴，由政府以及政府聘用的村代理人宣传，其可信程度较高。可见在信息渠道不大畅通的农村，通过政府渠道，完善新农保政策的宣传和发动，是提高新农保覆盖面的关键。

(六)未参加新农保的原因分析

调查表中参保户对其他农户未参保的原因分析可看出:其中“保险金回馈不符合期望”(114份回答)的原因占首位，可能是农户没有清晰地认识到自己的缴费档次水平与自己未来可能得到的养老金反馈水平的对应关系，对未来的预期收益不甚明了。同时在原因分析中，认为“自己有储蓄没有必要投保”(78份回答)和“持观望态度”(65份回答)的分别占第二位和第三位。从此也看出，政府的宣传发动和措施落实是当前扩大新农保覆盖面的关键。

图2 不同人均收入农户参加新农保可接受的缴费水平

(七)农户目前可接受的缴费档次水平的分布

从调查数据表明(见图2)，在不同地区和不同人均收入水平的农户中，当前可接受的缴费档次水平上，100元档次的占第一位(275份回答)，500元档次的占第二位(77份回答)，也可见500元档次是一个转折点。

(八)农户参加新农保希望采用的缴费形式分布

农户参保希望采用的缴费形式有:直接向当地政府办事机构缴纳(56份回答)、由业务代理人上门收取(96份回答)、通过银行卡代扣代缴(377份回答)和其他(5份回答)等。农户希望发放养老金的发放形式有:利用社保卡转账(166份回答)、通过银行卡转账(264份回答)、由本人直接领取现金(95份回答)、由代理人上门发放(0份回答)和其他(5份回答)等。由此可看出，金融机构完善村级网点，农户可以不出村办理新农保手续，做好新农保缴费的代扣代缴和发放可以给农户带来更大的便利。

(九)参保户对当地政府新农保政策的评价

从收回的问卷可看出，参保户对当前政府新农保政策满意(348份回答)和比较满意的(160份回答)占绝大多数，但结合前面的数据分析表明，政府的宣传和发动仍有值得改进和完善的地方。

五、福建省新型农村社会养老保险存在的问题

(一)部分农民主动参保意识不高，对新农保持观望态度

调查中，我们发现仍有部分农民(包括已参保)对于新农保政策这一新生事物持观望态度。其主要原因:一是受到传统养老观念影响，大多倾向于子女养老和自身储蓄养老;二是对新农保政策不够理解，对政策的持续性和稳定性、保险基金的回馈期望安全性和增值能力担忧较多。

(二)部分贫困县资金支付能力不足，财政可持续性存在问题

根据国务院确定的基础养老金标准，中央对福建省按50%比例给予补助，省级财政根据各地不同财力情况按比例对试点县(市、区)进行分档补助，其余部分基础养老金补助由地方政府负担。在调查中我们发现，部分贫困试点县(市、区)本身财力不足，虽有省级财政补助，地方财政对基础养老金补助资金仍然存在缺口。此外，随着农村居民生活消费支出逐步增加，目前制定的基础养老金标准可能将难以保障农民生活的基本水平。

(三)参保对象普遍选择较低的缴费档次，新农保对农民的吸引力不足

大部分参保农民选择的都是较低的缴费档次。调查中，缴费档次在100元的农户人数约占三分之二以上，这与农民对新农保政策的接受有关系，大多农民们并未看到新农保带来的期望收益，对选择缴费档次上采用保守的观望态度。

(四)新农保政策应适应农民流动性衔接的需求

新农保虽已经确定了与老农保和城镇养老保险制度的转换机制，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制。能否实现新农保与老农保的转换、农村养老保险制度与城镇职工的养老保险制度的平稳过渡，还有待观察和有效解决。例如，在流动人口中，有的农民工已经参加了城镇养老保险，由于信息不对称，可能有的地方政府出于政绩的考虑也动员这些农民工参加当地的新农保。又如，有的青年参加了当地新农保，如果以后发生了异地婚嫁的情况，那他们的参保跨区域转移问题都需要有明确的政策规定。

(五)新农保基金的保值增值能力有待进一步提高

目前，新农保个人账户资金是按照一年期储蓄存款的利率来计息的，虽然高于活期存款利率，但是在目前物价指数不断上涨的背景下，长期难以实现资金的保值增值目的。此外，新农保保险基金的投资渠道较为单一，养老保险基金只能用于银行存款或购买国债，不能进行其他的直接投资。而目前新农保基金实行的是县级管理的模式，县级管理机构缺乏投资能力，且容易造成基金分散，基金运行缺乏有效的管理，更难达到保值增值的目的。

六、对推进福建省新型农村养老保险的政策建议

(一)加大宣传力度，采取多样化宣传方式，增强农民主动参保意识

应加大宣传力度，将参加新农保的好处广泛宣传，让这项惠民政策真正深入人心，真正使农民们理解新农保，让他们真正理解新农保带来的实惠和预期养老收益，进而提升并稳定农民的参保意愿。

(二)及时适应经济发展调整基础养老金，保障农民基本生活水平

根据我国经济发展和物价变动等情况，适时调整新农保基础养老金的最低标准，地方政府对新农保的缴费补助也要随着经济发展同步增加。在个人缴费的基础上，可以根据不同地区情况适当增设缴费档次，以提高整体的缴费水平。缴费标准应随着预期领取养老金的标准进行变化和调整，实行动态缴费机制。

(三)完善相关政策和配套措施，尽快出台新农保与其他社保的制度衔接方案

要加快建立新农保与其他社保的制度衔接机制，考虑新农保跨地区转移问题。此外，要完善新农保的参保补贴政策，增加激励措施，提高新农保对农民的吸引力。对积极参与投保的青年人和集体参保的家庭给予适当的激励，鼓励青年人参保和全家共同参保。

(四)建立基金有效管理机制，提高基金保值增值能力

一是建立省、市(县)两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市(县)共管，省级负责基金管理，县(市)负责基金的收缴和发放;二是拓宽新农保资金投资渠道，通过建立专门的基金管理委员会，探索保险资金保值增值的新途径。如可以适当进入国家重点项目建设和市政基础设施建设等投资领域，也可购买绩优企业发行的债券和股票。三是要加大基金监管的力度，建立专门的监督委员会，形成开放式的基金监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度。由专门的监督委员会定期向同级政府和人民代表大会或常务委员会报告基金的运营情况。

(五)加强新农保经办能力，完善专门的新农保服务机构建设

新农保经办工作是面对每一个参保个人的，这种特点要求经办工作必须做到规范化、信息化，专业化。一是要建立健全县、乡、村三级农保服务网络，构建专门新农保的信息系统，加强数据挖掘和数据分析，为政策分析和决策奠定基础。二是要加快新农保经办机构人力建设，针对服务对象与服务能力不平衡的现状，由政府编制办、人保部、财政部等主管机构共同考虑解决新农保服务人员的短缺问题。三是尽快建立全国社会保险信息的联网，实现信息资源共享，不断提升管理的现代化水平和工作效率，为省际间农保和其他社保政策的完善和衔接提供支持。

［1］陈建、张福坤主编：《福建统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2011年。

［2］《福建省“十二五”人力资源和社会保障体系建设专项规划》，2011年5月。

［3］戴荣华：《福建新农保试点工作存在的问题及建议》，见福建省“第六届全面推进海西建设建言献策论坛”组委会编：《福建省统一战线建言献策理论研究成果汇编》，2010年12月。

［4］张丽宾：《赣州市新型农村养老保险调研报告》，《统计分析参考》2010年第8期。

［5］福建省社科界第七届学术年会：《城乡社会保障制度建设论坛论文集》，2010年12月。

［6］福建调查总队：《福建省新型农村养老保险实施情况调查》，2010年6月。

(本课题组成员还有朱丽达、郑梓沾，福州大学管理学院2010级统计学研究生；肖家新、曾雅萍，福建省人力资源和社会保障厅；福建农林大学东方学院经济系金融学专业部分同学参与数据调查和整理。)

［责任编辑:黄艳林］

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1002-3321(2013)04-0021-05

2012-06-19

福建省第六次全国人口普查领导小组办公室资助项目(闽人普办2012-4)

林筱文，男，福建福州人，福州大学管理学院教授，福建农林大学东方学院经济系主任；

陈晓晨，女，福建平和人，福州大学管理学院2010级统计学硕士研究生；

林宗雄，男，福建福州人，福建农林大学东方学院经济系助教。