以人为本地推进农民工市民化

文/王琳

浙江已进入向发达经济体转变的关键时期，以人为本地推进农民工市民化，逐步实现农民工与城市居民地位平等、权利一致，不仅是深化城乡体制改革、推进城市化健康发展的需要，也是推进经济社会顺利转型、全面建设小康社会的需要

农民工是我国特有的户籍管理制度下的产物，主要是指户籍在农村，但在城市从事非农产业的劳动人口。浙江是国内经济最为发达的省份之一，吸引了大量省内外农民工在大中城市和小城镇集聚。农民工为浙江的发展作出了积极的贡献，但也面临转化的难题。当前，浙江已进入向发达经济体转变的关键时期，以人为本地推进农民工市民化，逐步实现农民工与城市居民地位平等、权利一致，不仅是深化城乡体制改革、推进城市化健康发展的需要，也是推进经济社会顺利转型、全面建设小康社会的需要。

当前国内多个地方开展了农民市民化的实践探索，主要形成了以下几种典型模式。上海推行“居住证+服务年限”模式，门槛较低，但并非真正落户，仅凭居住证享有部分公共福利。这与上海的城市容量等因素有关，如果一次性放宽落户政策，将对城市承载力带来巨大考验。广州推行“居住证+积分制”模式，所有希望落户的农民只要按照指标进行积分，达到分数即可获得市民身份。目前来看，这是一种相对有效、公平、动态的统一评价管理机制，能满足不同发展水平城镇的人口管理需要。重庆推行城乡“335”双重保障模式，即：允许转户居民最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权和收益权，有条件地保留林地使用权、计划生育政策和农村各项补贴，在就业、社保、住房、教育、医疗五个方面纳入城镇保障体系，与城镇居民享有同等待遇。这一举措充分保障农民权益，但只针对本地农民，适用性还不广。成都推行“城乡一元化”模式，是一种一次性放宽落户政策的模式。市民化门槛低，但考虑城市财政及城市容量等问题，也只针对本地农民，并不适用于外地农民。

从上述制度设计看，可以得到以下启示：一是推进农民工市民化的重点，是消除不同群体的个体差异，建立反映个体实际贡献水平的评价工具，公平、合理地享受等价的城市社会福利；二是农民工市民化会增大城市公共服务和财政压力，地方政府要因地制宜地考虑城市容量和公共服务的供应量，不宜操之过急；三是农民工市民化的制度设计，要便于实施、操作和管理，并留有弹性，应对发展中的不确定性。为此，可从以下途径加快推进农民工市民化：

（一）突破户籍制度的福利分配功能。二元户籍制度是阻碍农民工市民化发展的制度根源。取消身份差别，逐步剥离户口的附加功能，增加农民工的公共服务供给，让户口与福利脱钩，是户籍改革的根本方向。考虑该项改革的系统性和全面性，近期应继续深入实施居住证制度，即大中小城市和小城镇，依据稳定就业、稳定收入、稳定住所和一定居住年限等为基本条件，制定相应的落户条件。对本省跨市域农民工，由各地市细化相应政策；对外省农民工，建议实行分级分层的居住证制度，一般先办理“临时居住证”，满足条件后再办理“居住证”，对常年在本省大中城市就业和紧缺技术与创业创新型人才等，可直接办理“居住证”。原户籍附属的一些公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等已具备条件的，应率先实现同等待遇。同时探索以参保代替户口作为农民工享受公共服务权利，彻底使福利与户口脱钩。

（二）促进农民工在城市的公平稳定就业。进一步增强城市发展政策对农民工就业的吸纳和保障能力，推进区域间资源共享和产业转移，大中城市要改善就业环境，提高就业质量，县城和中心镇要加大基础设施和社会服务的建设力度，推动特色产业集聚集群发展，引导农民工就业在大中小城市间合理分布。制定和完善城乡就业准入准度、就业服务制度和就业培训制度，逐步消除城市户籍劳动者的各种特权。贯彻实施劳动合同制度，确立同工同酬制度，落实最低工资标准制度，完善工资指导线、人力资源市场工资指导价位制度，合理提高农民工工资水平。将农民工职业教育和技能培训纳入社会教育体系，完善投入机制，丰富培训方式，逐步形成“先培训后就业”的就业制度，加强自检和督查工作，保障劳动力的自由流动和平等就业。

（三）保障农民工子女的教育权利。将农民工子女义务教育纳入教育事业发展规划，建立以实际入学人数为基础的规划，按照预算内生均公用经费标准和实际接收人数，足额拨付教育经费。对接收农民工子女较多、现有教育资源不足的地区，要加大教育资源的统筹和规划力度。省内跨市转移的农民工，由输出地向接纳地转移相应的政府财政补贴。输入地政府要建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，安排农民工子女就学的专项资金，推行以公办中小学为主、以流入地为主，确保农民工子女入学接受义务教育。采用资金扶持、设备资助，利用富余或闲置教育资源等方式，帮助社会力量筹建农民工子女学校。通过降低收费等办法，逐步推动农民工子女在城市接受高中或职业教育，积极探索推进高考与户籍政策调整相衔接。

（四）完善农民工的医疗卫生服务体系。进一步完善公共医疗卫生服务制度，把农民工预防保健和卫生服务工作纳入城乡社区卫生服务范围，按城镇实际服务人口配置公共卫生设施。推进城乡居民基本医疗保险一体化，近阶段内使新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的住院和大病政策内补偿相一致。探索建立跨省区的新型农村合作医疗结算，对愿意参加流入地城镇基本医保的农民工，要降低缴费基数，增加政府投入和筹资水平，最终实现城镇职工基本医疗、城镇居民基本医疗和新型农村合作医疗合而为一。加强安全生产、职业卫生知识的培训宣传和监督检查，加大对职业病危害的源头管控力度，落实企业安全生产和职业卫生的主体责任，将安全生产和卫生防护工作落到实处。

（五）建立覆盖农民工的社会保障制度。推进完善“双低”保险制度，对综合条件较好、就业稳定性较强的农民工，积极纳入城镇职工基本养老保险体系，对流动性较强的可探索建立“低费率、可转移”的过渡性保险，逐步增加缴费中计入社会统筹账户的比例，以期最终与城镇职工基本养老保险接轨。加快研究制定同一保险内容省内跨地区转移接续的政策，建立省内通用的社会保险账户，逐步实行保险项目、缴费基础、待遇标准相统一，保险基金调剂相统一。继续完善企业和农民工共同筹资机制，并探索政府补贴缴费，纠正社会保险过度依赖劳资双方的缴费机制。积极探索转化国有资产、发行福利彩票、开征社会保障税、社会援助集资等方式，实现社保投入多渠道、资金来源多元化，确保农民工社会保障体系建设和资金支付能力。

（六）加强农民工的住房保障。研究建立适用于农民工的保障性住房体系，包括公租房、廉租房、经济适用房等，有条件、分先后地将不同收入水平的农民工，分批纳入城市住房保障体系。逐步将公积金制度覆盖范围扩大到在城市中有固定工作的农民工群体，实行灵活的缴存政策。鼓励用工单位为农民工提供满足基本居住需求、符合卫生标准的宿舍，允许具备条件的企业，自筹资金自建公寓和住房。对于为农民工提供住房的企业或机构，给予一定的税费减免；对于建设农民工公寓等专用住宅的企业或机构，鼓励金融机构提供低息贷款。

（七）健全农民工的权益保障机制。依法保护农民工在农村的土地权益，进一步创新土地指标转移的操作办法。在加快农村土地确权颁证、建立全省统一的农地登记体系的基础上，对于已进城定居并有稳定工作的本省农民工，在自愿的前提下，提供宅基地、留用地等土地指标可携带、可置换，在流出地农村复垦为基本农田，在流入地城市依据具体条件赋予相应的市民待遇，土地指标在城市的收益，弥补农民工市民化和其他相关成本的开支。进一步贯彻实施劳动合同制度，维护劳动用工权益，完善劳动监察制度，建立企业欠薪报告、劳动合同备案、工资保障准备金等预警制度，规范用人单位违反劳动法律法规的处罚标准，增强执法检查的操作性程序。