实施主体功能区战略 加快生态文明建设

文/俞奉庆

实施主体功能区战略 加快生态文明建设

文/俞奉庆

实施浙江省主体功能区战略，必须自始自终地贯彻落实空间均衡的战略思想，其目标是基本形成“三带三圈一群两区”高效、协调、可持续的国土空间开发格局

党的十八大报告把“主体功能区布局基本形成”作为全面建设小康社会的重要目标，并明确提出“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展”，作为大力推进生态文明建设的重大举措。主体功能区战略是新时期的国家区域发展战略，本文在回顾浙江省区域发展战略的基础上，研究提出了浙江实施主体功能区战略的基本框架，为下一步推进实施全省主体功能区规划，加快生态文明建设提供参考。

主体功能区战略是新时期的国家区域发展战略

（一）主体功能区战略提出的背景

主体功能区战略是对我国建国以来区域发展战略实施正反两方面经验教训进行科学总结的基础上作出的重大创新。

尽管从上个世纪90年代以来，国家开始启动实施区域协调发展战略，地区协调发展取得了一定的成效，但是从总体上看，地区经济增长仍然呈现出不平衡的态势，地区发展差距仍然很大，实现地区协调发展的目标任重而道远。究其原因，在于旨在促进协调发展的国家区域发展总体战略，一方面缺少可操作性的区域政策的实施平台，另一方面缺少明确和清晰的分类管理区域政策体系，导致区域发展总体战略难以真正落到实处。正是在这样的背景下，实施主体功能区战略开展开始提上日程。

2010年10月，党的十七届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出要“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”。这是中央正式文件中第一次正式提出“主体功能区战略”。根据中央“十二五”规划《建议》，2011年3月十一届全国人大四次会议通过的“十二五”规划《纲要》，对我国未来五年实施主体功能区战略的任务进行了全面部署，提出要“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”，并明确了四大任务：优化国土空间开发格局、实施分类管理的区域政策、实行各有侧重的绩效评价和建立健全衔接协调机制等。这标志着主体功能区经过一个五年规划的研究、规划和实施工作，主体功能区的战略思想已经趋于成熟，并通过全国人大审议的形式把党的意志转化为国家的行为，主体功能区正式上升到国家战略。

（二）实施主体功能区战略的意义

主体功能区战略是新时期我国区域发展战略的重大创新，对于我国区域发展战略的研究和实践具有十分重大的意义。

首先，主体功能区战略是我国第一个真正意义上的区域发展战略。1949年以来，国家在指导区域发展的工作实践中，不时地提出区域发展战略的概念，但其战略内容模糊不清、战略实施主体不明、战略目标和战略举措也缺乏系统性，其实质是缺乏指导区域发展的战略思想。主体功能区战略则是经过整个“十一五”时期的酝酿，从主体功能区研究到规划编制实施，理论准备较充分，战略决策的程序比较正规，战略的目标、战略的内容都十分明确，是一个真正意义上的区域发展战略。

其次，主体功能区战略是基于最先进的发展战略思想的区域发展战略。近现代以来的发展观已先后经历了三个阶段，第一个阶段是以经济增长为中心的发展观，第二阶段是经济与社会协调发展的变通发展观，第三个阶段则是以人为中心与可持续的发展观，这是当今世界最为先进的发展观，具体到我国，这个发展观就是科学发展观。而主体功能区战略的核心理念就是以人为本和尊重自然的有机结合，是科学发展观在区域发展上的具体体现。

第三，主体功能区战略是国家经济社会发展战略的重要组成部分。党的十六大提出全面小康建设战略是国家到2020年的经济社会发展总战略，国务院印发的《全国主体功能区规划》明确了到2020年实施主体功能区战略的主要目标和任务，它是全面小康社会建设总战略在国土空间开发上的具体落实。

（三）主体功能区战略与区域发展总体战略的关系

由于国家“十二五”规划明确提出“实施区域发展总体战略和主体功能区战略”，鉴于这两大战略都属于区域发展战略，顺利实施主体功能区战略，有必要全面梳理两大战略的关系。

综合而言，区域发展总体战略和主体功能区战略都是国家层面的区域发展战略，前者具有纲领性和宏观性，后者则更加具有基础性和可操作性；前者是后者的重要目标，后者是前者的重要手段和支撑；两者相辅相成，互为促进。具体而言，主体功能区战略由于具有以下特征，从而在促进区域发展总体战略的实施中可以发挥重要的作用。

一是主体功能区战略的政策单元更加灵活。国家区域发展总体战略的政策单元是四大板块，即东部、东北部、中部和西部，由于各个区域的范围过大，区域内部的异质性较高，作为政策单元往往缺乏针对性。而主体功能区战略的政策单元则是四类主体功能区，具体到每个县级行政区，在空间尺度和行政能力配置上均可以看作比较理想的政策单元，因而在政策实施时更加具有可操作性。

二是主体功能区战略的区域政策更加系统。由于国家区域发展总体战略实际上是由四大子战略组成的，包括东部率先、西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等四大战略，四大战略提出的背景、时间和需要解决的目标问题各不相同，因此也无法形成相互衔接、功能清晰的政策体系，在一定程度上影响了总体战略实施的效果。而主体功能区战略由于是一个自上而下的战略，其实施的主体是单一的，实施的对象是明确的，实施的政策更加具有针对性和相互衔接性，有利于战略的实施。

三是主体功能区战略的战略重点更加明确。区域发展总体战略从某种意义上是一个地区平衡的战略，均立足于开发导向，四大板块均不能偏废，实质是促进地域的繁荣。主体功能区战略则是基于开发和保护的双重维度，从国家层面来说，战略实施的重点是限制开发区域和禁止开发区域，而优化开发区域和重点开发区域则主要依靠市场机制推进形成。

准确把握浙江省实施主体功能区战略的总体定位

全面实施浙江主体功能区战略，有必要对改革开放以来的浙江省区域发展战略作一简单回顾。改革开放以来，浙江省的区域发展战略演变经历以下四个阶段：一是改革开放初到“六五”计划期间的“沿海带动内地”战略，强调要利用沿海港口条件好的优势，加快沿海开发；二是“七五”计划提出的“两片四区”布局，“两片”是指浙东北、浙西南两大片，分别包括以杭州为中心的浙北区、以宁波为中心的浙东区和以温州为中心的浙南区、以金华为中心衢州为次中心的浙西区；三是“九五”计划提出的“三区三带”的经济布局，即杭州湾两岸地区和沪杭甬、杭宁高速公路沿线产业带，温台沿海地区和沿海交通干线沿线产业带，浙西南地区和浙赣、金温铁路沿线产业；四是“十一五”以来的“一域四圈三带两翼”的空间布局，即接轨大上海、融入长三角区域，着力培育杭州都市经济圈、宁波都市经济圈、温州都市经济圈和浙中城市群，加快建设环杭州湾、温台沿海和金衢丽高速公路沿线三大产业带，合理保护浙西南、浙西北丘陵山区和浙东南沿海近海海域。

从区域发展战略的范式看，改革开放以来的浙江省提出的“区域发展战略”，从“两片四区”、“三区三带”到“一域四圈三带两翼”均不是实质意义上的区域发展战略，只是对区域发展布局的一种战略导向，或者称之为区域发展战略布局，但是缺少相关的区域发展战略要素支撑，尤其是缺少指向明确、层次分明的区域政策体系，因而对区域经济发展的指导作用难以得到有效发挥。为进一步发挥政府对区域经济发展的宏观指导作用，促进区域经济的持续协调发展，根据国家的总体战略，浙江省“十二五”规划《纲要》正式提出“实施主体功能区战略”。近期，浙江省主体功能区规划即将正式发布，这标志着浙江省主体功能区战略正式进入实施阶段。

全面推进浙江省主体功能区战略，必须准确把握战略的定位：第一，实施浙江省主体功能区战略是落实全国区域发展总体战略和主体功能区战略的必然要求。国家区域发展总体战略提出的东部率先战略，包括与之配套的长江三角洲区域发展、浙江海洋经济发展带和舟山群岛新区建设等战略举措，需要通过浙江省实施主体功能区战略来加以落实。浙江主体功能区战略是全国主体功能区战略的有机组成部分，主体功能区的层次性，决定了浙江主体功能区战略必须按照国家主体功能区战略对浙江的总体功能定位，进一步合理确定主体功能区类型，制定省级层面的配套政策，推进形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。

第二，主体功能区战略是浙江省“八八战略”和“两创”总战略的重要组成部分。“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略是科学发展观在浙江的具体化，是浙江省国民经济和社会发展的总战略。“八八战略”和“两创”总战略的实施需要一系列的子战略加以落实和推进，浙江省第十三次党代会明确提出，为实现物质富裕精神富有的现代化浙江的重大战略目标，必须加快建设经济强省、文化强省、科教人才强省和法治浙江、平安浙江、生态浙江，即“三个强省”和“三个浙江”的子战略。主体功能区战略作为新时期浙江区域发展战略，有利于推进区域经济合理布局、资源环境的科学保护、基本公共服务的均等化，将为经济强省、平安浙江、生态浙江战略的实施提供重要的支撑。

第三，主体功能区战略是“三带三圈一群两区”区域发展总体布局的具体落实。“三带三圈一群两区”是在总结浙江区域经济发展历程的基础上，认真分析区域发展现状和趋势，提出的对未来一个时期区域发展的总体性布局安排。实施主体功能区战略，将通过对政策单元的进一步细化，优化调整各类主体功能区的开发模式，构建分类管理的区域政策和绩效评价办法，将为区域发展总体布局的实现提供现实的途径。

确立浙江省主体功能区战略的基本框架

制定一个区域的发展战略，是一项系统工程，必须要对区情开展全面系统的研究和把握，在此基础上提出初步的战略方案，并通过广泛讨论、多方论证和行政机关乃至立法机关的逐级审查，才能最终形成可实施的区域发展战略。浙江省主体功能区战略是推进形成主体功能区的最高纲领，是编制实施主体功能区规划和区域政策的基本依据。根据区域发展战略制定的一般范式，结合浙江省主体功能区划的研究成果，对浙江省主体功能区战略的主要内容进行初步探讨，提出浙江省主体功能区战略的基本框架，主要包括战略思想、战略目标、战略重点、战略步骤和战略举措。

（一）浙江主体功能区战略的战略思想

战略思想是每个区域发展战略的灵魂。主体功能区战略的战略思想，最高层级是科学发展观，核心的理念是以人为本和可持续发展导向下的空间均衡。

实施浙江省主体功能区战略，必须自始自终地贯彻落实空间均衡的战略思想，使之贯穿于各区域经济社会发展的各个领域和各个环节。这里的空间均衡，不是要求

每个区域都进行同样程度的开发，实现产业布局的均衡，正确理解空间均衡，包括三个层面的内涵：

一是区域经济的不平衡发展。根据各个区域的资源环境承载能力和比较优势，引导产业和项目布局到最能发挥比较优势的区域，实现效益的最大化。

二是单个区域的人地均衡。即针对每个子区域，严格按照各自的主体功能定位进行合理的开发和保护，实现经济与人口、资源、环境的协调，达到人地均衡。

三是基本公共服务的均衡发展。通过财政转移支付和区域合作支援等机制，重点支持限制开发区域和禁止开发区域的基本公共服务设施和能力建设，使各个区域的人们享受大致相当的基本公共服务和生活水平。

根据全国主体功能区规划，在具体操作中，把握空间均衡的战略思想，还必须在区域开发中把握以下理念：一是根据自然条件适宜性开发的理念；二是区分主体功能的理念；三是根据资源环境承载能力开发的理念；四是控制开发强度的理念；五是调整空间结构的理念；六是提供生态产品的理念。

（二）战略目标

科学制定浙江省主体功能区战略的目标，首先要合理确定战略的期限。根据党的十八大关于到2020年基本形成主体功能区布局的总体要求，由于浙江主体功能区战略是全国主体功能区战略的有机组成部分，因此浙江省主体功能区战略的期限应为2020年。但是主体功能区建设是一个动态的过程，到2020年并不表明主体功能区建设可以停止了，而是要根据区域发展的新情况、新问题，合理调整主体功能区，继续推进国土空间的合理有序开发。

按照2020年的战略期限，浙江省的主体功能区战略的目标，是基本形成“三带三圈一群两区”高效、协调、可持续的国土空间开发格局。具体可以分为三大战略任务：

一是构建以“三带三圈一群”为骨架的城市化格局。主体功能区战略的首要任务是，明确大规模的工业化和城市化在哪里布局，未来的人口主要集中在哪里。根据浙江省城市化发展的一般预测，到2020年，全省人口达到6000万左右，城市化水平达到70%左右，则城市总人口将达到4200万左右，新增城市人口将达到800-1000万，主体功能区的目标就是要将这新增的城市人口绝大多数吸纳在由优化开发和重点开发区域构成的三带三圈一群，即杭州、宁波、温州三大都市经济圈和以金华-义乌为中心的浙中城市群。与此，同时全省生产总值预计将超过6万亿元人民币，比2010年翻了一番，根据主体功能区战略，优化开发和重点开发区域主要承担经济发展功能，这些新增的GDP绝大部分要在由“三圈一群”为增长极的三大产业带进行提供。

二是构建以重点生态功能区和禁止开发区域为基础的生态格局。根据浙江省主体功能区划确定的全省重点生态功能区和禁止开发区域范围，以此为重点加强生态建设和环境保护，加大财政转移支付，限制大规模的开发活动，优先建设基本公共服务设施，大力发展适宜经济，同步推进“山上浙江”和“海上浙江”建设，构建以浙西南浙西北丘陵山区“绿色屏障”与浙东近海海域“蓝色屏障”为骨架，以浙东北水网平原、浙西北山地丘陵、浙中丘陵盆地、浙西南山地、浙东沿海及近岸和浙东近海及岛屿等六大生态区为主体的生态安全格局。

三是构建区域性农业生产布局。从浙江省主体功能区划分方案看，浙江不具备在全国具有比较优势的农产品生产条件，因此全省农产品的布局主要是区域性的。在农产品生产布局上，要在全力推进全省6个国家级农产品主产区建设的同时，重点构建以标准农田为基础、以粮食生产功能区和现代农业园区为着力点，以浙东北平原都市型农业区、浙中盆地丘陵特色型农业区、浙西南浙西北绿色生态型农业区、浙东南沿海平原外向型农业区、海域岛屿蓝色农业区五大农业区块为主体的全省现代农业发展格局，确保全省主要农产品供给安全。

（三）战略重点

实施浙江省主体功能区战略，必须根据全省经济社会发展的阶段性特点，把握主体功能区战略实施的重点。

当前看，主体功能区战略重点要着力“抓两头”。即要把促进优化开发区域的转型升级和限制开发区域（含禁止开发区域）的生态保护放在优先的位置。根据西方区域经济学的理论，优化开发区域和限制开发区域都属于问题区域，前者可以看作是膨胀区域，后者可以看作是落后区域或欠发达区域。优化开发区域是全省工业化、城市化的先行区，也是区域实力和竞争力的基础支撑，对于提高全省在更高层次参与国际和区域竞争的能力意义重大。因此必须通过一定的空间开发管制，加快推进优化开发区域经济转型升级，推进产业的集聚集约发展，提高国土空间开发的效率，引领全省经济社会的持续健康发展。另外一头，由于限制开发和禁止开发区域主要位于浙江中西部经济欠发达地区，不仅承担着全省重要的生态功能，而且存在区位和开放条件不利、资金和人才短缺等突出问题，单纯靠市场的力量难以解决其发展问题，政府必须加大在转移支付、生态补偿、税收和信贷优惠、对口支援等各领域的扶持和倾斜力度，妥善解决限制开发和禁止开发区域面临的保护和发展的矛盾问题，这对于保障全省主体功能区战略的顺利实施具有重要意义。

（四）战略举措

战略举措是主体功能区战略实施的抓手和载体，是推进形成主体功能区的具体途径。概要而言，主体功能区战略举措主要包括建立组织管理体制、健全区域规划体系、实施分类管理的区域政策等。

一是建立主体功能区组织管理的体制。主要包括三个方面：（1）建立主体功能区管理的组织体系，可以依托全省主体功能区规划编制工作领导小组办公室，成立省主体功能区建设管理委员会，统筹协调全省主体功能区建设工作。（2）制定实施分类考核机制和主体功能区建设的监测评估指标体系。围绕主体功能区规划的目标、监管、考评建立相应的指标体系，建立主体功能区战略实施监测办法和动态调整机制。同时，建立科学开发的绩效考核评价体系，把推进主体功能区主要目标的完成情况纳入地方党政领导班子和干部的综合考核评价结果。（3）建立健全相关法律法规体系。利用主体功能区从规划提升到战略层面的有利时机，加快研究制定事关主体功能区战略实施的法律法规，促进相关立法进程。随着主体功能区战略的推进，及时修订调整有关法律法规，形成不同层次和类型的主体功能区建设法规体系，为主体功能区战略的顺利实施提供有力有效的法治保障。

二是建立健全主体功能区实施的空间规划调控体系。加强相关规划的协调和衔接是确保主体功能区战略实施的重要手段。主体功能区规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，在各类空间规划中居总控性地位，也是实施主体功能区战略的重要抓手和依据。（1）深化规划管理体制改革，针对当前规划林立、管理多头的现状，对规划管理体制进行改革，理顺规划管理的体制。（2）健全空间规划管理体系，建立以主体功能区规划为基础，以国土规划、城乡规划和区域规划为支撑，以涉及空间布局的专项规划为有机组成的省域空间规划体系。（3）改进规划编制的理念、方法和内容。全面贯彻主体功能区战略思想，强化功能分区的理念，根据不同的主体功能定位合理设置区域规划内容，开展市县具体功能区规划探索，增强主体功能区空间管治的可操作性。

三是制定实施分类管理的区域政策。区域政策的设计、落实和调整是实施主体功能区战略的关键。目前，主体功能区战略作为一种理念，在中央和地方、政府和企业等社会各界已经形成共识，但如何通过有效的分类管理区域政策设计，切实促进主体功能区的形成，目前仍有不少路要走。对于省级主体功能区战略而言，一方面要落实国家主体功能区政策，并且配套做好国家级主体功能区的相关政策制定和实施工作；另一方面，要根据省级的区域政策手段和政策资源的自身特点，梳理和整合现有各类区域政策，使之按照不同主体功能定位的要求，形成有效衔接的激励和约束机制，促进省级主体功能区的形成。此外，还必须随着主体功能区战略的推进以及不同类型主体功能区建设情况的变化，及时对区域政策的实施成效进行评估，不断地设计推出新的分类政策，分批分阶段淘汰退出不适应要求的分类政策，保持对政策体系的动态调整，切实有效地推动主体功能区战略的持续实施。

（作者供职于浙江省发改委发展规划处，系复旦大学社会发展与公共政策博士研究生）