公共资源如何填饱了私囊？

背景材料：

2013年9月，媒体陆续曝出中石油高层领导人贪污腐败的消息。值得深思的是：在这些腐败高管经手的项目中，低品位油田对外招标存在巨大的悬疑。 所谓的“低品位油气田”，是指那些质量不高、产量较低的油气田，中石油的高层将这些油田招标给了民企，原本被界定为低效的油田在民企手中却奇迹般地实现了石油的高产。作为一种公共资源的低品位油田背后存在的寻租链条引起了广泛关注。

然而，损公肥私并不限于攫取自然资源这一种途径。公共社会资源也可以成为捞取个人或团体利益的另一种途径。2010年年底，天涯论坛曝出“史上最牛工资”。深圳市某事业单位人均工资30余万元、最高74万元。实际上，国家规定的基本月工资不过几千元，是巨额的津贴补贴组成了令人咋舌的高工资。审计部门指出：该单位高工资高福利的来源，是所谓的 “自有物业”。而 “自有物业”，大部分是资产和产权没有界定明确的国有资产。

公共资源是指那些没有明确所有者，人人都可以自由获得、免费利用的资源，分自然资源和公共社会资源两大类。自然资源是指一切可作为生产投入的未经人类劳动加工而自然存在的物质及其可利用的条件，包括水资源、土地资源、森林资源、海洋资源、气候资源、矿产资源，以及其他各种动植物资源等。公共社会资源是指除自然资源以外，用于公共服务的资源，包括图书馆、学校、医院、城市道路、城市公园、路灯、桥梁等。人类的生产和生活离不开各种各样的公共资源。然而，一方面，一些单位或者个人通过各种投机钻营违法犯罪的手段，将公共资源逐步变为谋取私人利益或集团利益的工具，弃公共利益于不顾。另一方面，我国在公共资源的立法、监督管理等方面存在的薄弱环节，也在客观上给既得利益者疯狂瓜分公共资源留下了很大空间。公共资源如何成为了相关单位的自肥工具？如何防止这一现象的产生？如何确保公众的利益不受侵犯？本期监督沙龙聚焦“公共资源如何填饱了私囊”，就如何防止公共资源成为自肥工具进行深入探讨。

损公肥私现象产生的原因是什么？

主持人：材料中，中石油对公共资源的使用和处理明显存在疑点。这样处理公共资源的方式是否妥当？有什么样的教训和启示？

何柏生：中石油高层贪污腐败的消息犹如重磅炸弹震惊国内外。这些已有高薪足够养廉的大佬，却贪得无厌、欲壑难填，把国企当成了自己的提款机。如此便当的予取予夺，足以说明制度出现了漏洞。鱼没网住，倒让大鱼把网抻走了。中石油高层贪官之所以能那么容易地贪腐，是因为他们掌握石油这种稀缺的公共资源。许多国有企业都靠掌控稀缺公共资源生存。它们能成为“超级航母”，跻身世界五百强，除了依靠垄断这个具有中国特色的 “法宝”以外别无他途。所以，依靠垄断存活的国企不但比民企牛，而且比那些跟垄断不沾边的国企牛。

假设一个规范的上市企业，制度健全，企业高层领导哪怕是在垄断国企也只有甘为“孺子牛”的份儿，不能随意处置公共资源。但现状令人堪忧。像中石油这样的国企，董事长是正部级，其他高层也多是副部级，他们首先是官，其次才是商人。董事长等高层管理人员的产生是上级任命，并不是选举，即使是形式上的。因此，董事长并不向董事会负责，更不用说股东会了。他们只向任命他们的上级官员负责。虽然他们受国资委领导，但中石油的董事长与国资委主任同样是正部级官员，管帽一般大，谁领导谁啊？况且从历史上看，从中石油系统晋升的中央领导有的是，而国资委才成立几天，领导名不见经传。所以，这样的领导、监督作用永远是理论上的，实际中恐怕难起作用。倘要使国资委的领导、监督真正起作用，就必须把中石油彻底改造为股份公司，董事长由董事会产生，董事会由股东会产生，成为名符其实的现代股份企业。

欧阳卫红：严格来说，中石油的问题，核心不在于如何使用公共资源，而在于管理问题，在于企业的治理结构出了问题，以及用人的权力寻租问题。考察公共资源的问题，首先要界定权力的使用范围和边界。现在的问题在于，公共资源与市场资源的划分本身在法律上就没有非常明确而具体的规定，对于公权力的使用也没有详细的界定。一些腐败分子滥用职权，钻法律的空子，操纵公共资源，谋取私利。要解决这个问题，必须加强法制，加大监管力度。

主持人：一般来说，用公共资源捞取私人利益，分哪些类型？采取哪些手法？有哪些危害性？

柳新元：从经济学的角度来讲，在市场经济条件下，只要存在公共资源和私有资源并存的现象，就有可能导致利用公共资源寻租或中饱私囊的现象。因为在市场经济条件下，任何所有制性质的资源一般都有经济价值，而且有市场价格，因而也会存在相应的盈利空间和盈利模式。我国公共资源占所有社会资源的比重比较大，再加上对公共资源管理的权力比较集中而又缺乏监督，因此，利用公共资源寻租或者中饱私囊的现象会大量发生。

公共资源按所管辖的权限范围或所有制性质，可以分为国有公共资源、地方各级政府所有公共资源、某个国有企事业单位以及社区居民所有的公共资源等。这些不同层级或不同所有制的公共资源，都有可能发生寻租或者中饱私囊的现象。

欧阳卫红：归根结底，这不是利用公共资源来捞取利益，而是利用权力捞取私人利益。一些腐败官员拥有权力，掌控着一定量的公共资源，可以对此进行分配和管理。在利益的驱动下，他们通过手中的权力，利用公共资源做交易，收取钱财，形成了腐败链条。具体到实际操作环节，政府的公共服务往往涉及公共资源。使用公共资源的时候，要通过政治权力审批。一些腐败分子很容易在审批环节利用手中权力，将资源转化为个人利益。用公共资源捞取个人利益的问题，不在于公共资源本身，不在于公共服务本身，也不在于经济资源的属性，而在于与公共资源相关的公权力使用，所以解决的办法是应该规范公共资源相关的公权力使用行为。

如何防止公共领域内的腐败？

主持人：从立法、监督、经济等方面来讲，应采取哪些措施，限制一些部门和官员过分膨胀的权力，防止在公共资源领域内出现腐败？

柳新元：从总体和宏观的角度来讲，要杜绝利用公共资源寻租或者中饱私囊现象的大面积发生，最根本的措施主要有三条：第一，要大量收缩公有经济或者公共经济的范围，把更多的竞争性领域交给私有私营；第二，要进一步明晰各级各类的公有资源和非公有资源的产权边界，使各级各类所有制资源的生产和经营与其所得的归属 （即剩余索取权）相一致；第三，要加强对现有的经营性公共资源的生产经营及其所得的归属等各个环节的管理和监督，尽最大可能减少此领域发生权钱交易行为的可能性。

欧阳卫红：防止腐败，主要是规范公权力。第一，权力的规范要具体明确。例如城市规划，所有城市规划经过很多专家论证以后，由人大审批通过，不能随意改变。任何领导不能因为自己的喜好和政绩，更改城市规划，更不能把自己的权力凌驾于公权力之上。哪些权力可以使用，哪些权力不可以使用，要有具体的界限。归根结底，就是要防止出现公权力的个人化。第二，加强监督。首先要有严密的制度约束个人权力，其次，监督部门也要重视这个问题，采取多方面举措，加大监督力度。

何柏生：两千多年前，亚里士多德曾说过：许多人公有的东西总是被关心得最少，因为所有人对自己东西的关心都大于与其他人共同拥有的东西的关心。这就是说，公共资源在我们国家虽然神圣，但却不被人关心。更可悲的是，一些公共资源的掌管者往往通过“技术”手段，把公共资源变为私人物品，中饱私囊，中石油高层贪官就是如此。公开招标本是预防拍卖中产生腐败的有效手段，但贪官们很快就找到了对策，譬如发标方为了让关系户中标，往往找关系单位陪标，以确保意向单位中标。中石油高层在低品位油田的对外招标中狠赚了一笔，是否采取这个办法目前还不知道，但我们的招标制度确实存在漏洞，亟需改进、完善。另外，在低品位油田的确认上也存在制度漏洞。谁有权确认？是专家还是官员？

我国在对公共资源的管理、处置上存在的问题很多。原因在于，首先，我国历来注重实体法，忽视程序法，而程序正义却是走向法治国家至关重要的因素。同样面对一个问题，程序不同结果则会迥异。例如，某大学职称评定委员会的评委原本固定不变，为了防止参评者拉关系，就搞了许多评委，每年抓阄确定实际参评的评委，这本来是一个好的改革措施，但由于缺乏必要的程序，最后走向改革的反面。因为领导为了控制评选结果，抓阄不公开，搞暗箱操作，把与自己关系好的人都列入实际参评的评委中，其结果比改革前更糟。另一方面，法律的起草者大多是官员，公众参与立法极少，这样，官员起草、制定的法律就很容易谋私，成为管老百姓的法律；而在法治社会，公众应参与立法，法律应成为束缚官员的工具。因此，必须高度重视程序法，把它放在与实体法同等重要的地位。任何忽视程序法的结果只能给贪官留下贪腐的漏洞，使他们在贪腐的道路上越走越远，贪腐的“成就”越来越“辉煌”。

其次，公共资源最大特征是社会公众的共享性。但在我国，公共资源沦为某些人或团体谋利的工具已很普遍，公共资源部门化、公共利益私人化情况日益严重，许多垄断行业职工平均工资比非垄断行业要高好几倍。一些行业公共资源的利用本该更合理，对老百姓更有利，但这样一来，对官员却不利，官员也就百般阻挠。所以，在公共资源利用上，一定要有公众的发言权，否则，公共资源就会成为官员谋私的工具。

主持人：针对公共资源的基本情况，建立透明公开的信息系统是否可行？如果可行，应注意哪些事宜？

欧阳卫红：仅仅做到信息系统公开还不够。信息公开以后，还应该接受人民群众的质询，公权力要受人大的约束，不仅仅是很多部门的约束。公开信息，还要做到详尽细致，不能只登概况“走形式”，必须全面深入地揭示公共资源的管理使用情况。

如何强化公共资源收益管理？

主持人：利用公共资源收费的现象非常普遍。比如，今年3月，网上曝光深圳嶂背工业区占市政道路设停车场。工业区能不能占用公共资源修建停车场，并以此收费？收费一方和社区居民各执一词，最终协调商讨，进行整顿。类似的案例还有很多。总体来看，有人认为某种公共资源可以适度收费，以充当维护公共资源的经费；有人认为坚决不能收费。那么，如何界定公共资源的合理收费？

柳新元：为了防止利用公共资源寻租或中饱私囊现象的发生，我们首先要对公共资源进行分类管理。公共资源分为两类：一类是盈利性 （或者经营性）公共资源；另外一类是非盈利性（或者公益性）公共资源。对于盈利性公共资源，一般不应该承包给私人经营，所得到的经营性收益除了支付必要的管理和人工成本以外，其他的应该以税收的形式上交给各级财政或者实现国有资产的增值，不能挪作他用。非盈利性公共资源，一般是作为一定区域范围内的公共产品和公共服务免费提供给公民享用的，所以，这类资源一般不应该收费或者从事经营活动。

对于非盈利性公共资源，为了防止消费拥挤以及适当提取管理和维护费用，可以适当收费。但是，收费的目的不能是为了盈利，同时，收费应该采用代金券的方式，并用收支两条线的办法进行全程管理。其情形类似于高速公路收费，在这种情况下，不会使收费落入私人腰包。

欧阳卫红：第一，目前对收费的管理存在部门利益化、地方利益化的问题。中央的政策难以做到令行禁止。如中央明确规定，省际公路必须取消收费站，但还是有个别地方没有撤消收费站，继续收费。这就是部门利益、地方利益在从中作梗。第二，对于公共资源项目应该怎样收费，不能仅仅由有关部门直接说了算，而应该建立一个健全的收费论证机制，要倾听政府、专家、市民等各方面不同的声音，共同商讨确定收费数额，尤其要防止有意操纵听证会方式改变民意的行为。

主持人：如何加强对公共资源收益的管理，杜绝收益流入少数人手中？

柳新元：要加强对公共资源收费的管理。这种管理除了用代金券的方式以外，还必须把收入和支出两个环节分开进行管理，以确保收费用于管理的基本费用支出和公共资源的维护。这里的主要要点就是：第一，让收费者所收费用与代金券一致；第二，把日常的收费管理与公共资源的维护这两个环节分开，由不同的人去实施；第三，还应加强对收费环节和维护环节的督察，防止腐败和弄虚作假的现象发生。主持人：在我国的某些城市，曾经兴起过拍卖道路冠名权的举动，试图将公共资源商业化。但是实践证明，这种行为效果并不好，而且遭到公众的质疑，最后不了了之。那么，公共资源商业化到底有哪些利弊？需要遵守哪些底线和原则？应注意哪些问题？

柳新元：鉴于目前我国在公共资源领域泛商业化现象的蔓延，我们必须明确一条基本原则，即只有经营性公共资源才可以适当商业化，非经营性公共资源一般不宜商业化。而且，经营性公共资源商业化一般应该采取公有公营的方式，没有充分理由不宜采取招标私营的方式，这样才能很好地杜绝公共资源经营过程中的寻租和中饱私囊的现象。

如果有些盈利性公共资源不适合公共经营，即私人经营比较妥当，那么，应该采取公开招标和拍卖的方式，并将拍卖所得收归公有。另外，要加强事后管理，一旦发现招投标过程中的腐败行为和乱定价现象，就应该及时予以取缔，重新收归公有公营。

欧阳卫红：第一，要遵守法律底线。道路名称确定之后，不能随便改动。公共资源不能随意转换成商业资源。要防止有的地方将公共资源商业化之后，变成了权力寻租的渠道。第二，要遵守道德底线。有些公共资源的使用问题，当前法律并没有明确的规定，但是社会道德对此是有要求的。即便是转化为商业市场资源，也最起码要有为社会群众服务的道德底线，不能给群众的日常生活带来严重的不便，更不能影响群众的利益。

主持人：公共资源沦为某些人或者团体谋利的工具，势必会充实某些单位的“小金库”。在“小金库”的治理方面，应采取哪些创新措施，争取将问题彻底解决？

柳新元：由经营性公共资源形成的收益没有纳入财政体系，进入了所辖单位的私人账户，即形成所谓公共资源收益的 “小金库”。对于这类问题的处理办法，就是除了留下必要的管理费用外，将所得收益直接上交所辖各级财政，确保公共资源形成的收益用于壮大公共资源本身，或者是用于提供更多的公共产品和公共服务。就是说，对于经营性公共资源形成的收益落入某个小团体私设的 “小金库”的问题，不是如何管理的问题，而是运用财政机制从根本上予以坚决杜绝的问题。

欧阳卫红：有的地方和单位将“小金库”视为普遍的行为，美其名曰是为群众谋福利，这种所谓“谋福利”的方式，属于严重的违纪违规，需要依据法律法规，严惩不贷。