技术创新与制度创新的融合：国外电子政务反腐启示*

胡新丽

一、引言

反腐问题不仅是中国的问题，也是一个国际性的问题。世界各国和地区根据自己的实际情况，开展了有针对性的预防和反对腐败工作。中国政府也高度重视反腐败工作。2011年的政府工作报告中，政府将加强廉政建设和反腐败工作首次单独成篇列入其中。党的十八大报告更明确提出，腐败会对党造成致命伤害，腐败治理不好会导致亡党亡国。如何充分利用电子政务从源头上预防腐败，如何实现反腐与网络的良性互动，发达国家和发展中国家都为我国的反腐工作提供了可资借鉴的经验。

随着电子政务的不断发展，技术预防在反腐中的作用越来越重要，电子政务反腐成为反腐败的一种新方法。西方学者对电子政务反腐做了不少研究，也取得了一定成果。其中，Shim和Eom用美洲、亚洲和欧洲的反腐成功案例表明，通过电子政务可以减少腐败，电子政务在促进政府问责制和政府透明、加强反腐倡廉的有效性、加强对腐败行为的管控方面可以发挥很大作用。①Anderson通过对149个国家1996年至2006年腐败数据的分析发现，10％-90％的电子政务反腐减少了10％-23％的腐败行为。②Pathak等发现，电子政务的使用减少了腐败的发生，有利于增强政府对腐败的认知和对公众需求的回应。③Kim和Lee通过分析韩国的民愿处理在线公开系统的实施效果，论证了该系统在减少腐败发生、增强政府透明度方面的作用。④Shim等认为，电子政务是减少和防止腐败的一种有效方法，有助于改善政府与公众的关系，规范公职人员的行为，减少腐败的发生，但社会的态度会影响电子政务这一反腐败工具的有效性。⑤通过研究，学者们大多认同电子政务是反腐的新手段，并通过理论分析和定量的实证分析论证了电子政务反腐的巨大潜力。但学者们很少对清廉指数排名靠前的国家进行分析并从中找出反腐的关键要素，因此，本文就从这方面着手研究，希望能为我国电子政务反腐提供一些启示。

二、电子政务与反腐的现状与关系

电子政务对反腐制度的影响不是简单的线性关系，其内在机制是一个复杂的过程。学者在深入分析信息技术对组织制度的影响过程中，主要形成了三种不同的理论，即技术决定论、技术社会建构论和互构论。技术决定论建立在技术的自主性及技术变迁导致社会变迁的原则上，组织自身不做相应的调整，无法有效地整合和适应信息技术并发挥信息技术的潜力。技术社会建构论关注社会制度结构对技术创新的影响，这一理论只是从社会结构层面切入信息技术与组织的研究，忽略了技术的重要性。互构论有效地结合了技术决定论与技术社会建构论的研究视角，倾向于把技术与社会结构的关系看成是相互建构的过程。简·芳汀吸取了互构理论，区分了客观技术（硬件、软件、互联网等技术）与被执行的技术（用户对技术的理解及在情景中的实际使用），提出了执行技术的理论框架。⑥

在国外的电子政务防控腐败的样本选择中，笔者主要参考了透明国际（Transparency International，简称TI）⑦的“腐败排行榜”。TI在衡量世界各国和地区的腐败状况时，以清廉指数（CPI）和行贿指数（BPI）构成的腐败指数来进行评估。其中CPI反映的是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受，其数据来源是由一些专家学者从国际上重要、著名的调查报告中提取有关人士对各个国家腐败程度的感觉和评判数据。CPI采用10分制，10分为最高分表示最廉洁，0分表示最腐败，8.0-10.0之间表示比较廉洁，5.0-8.0之间为轻微腐败，2.5-5.0之间表示腐败比较严重，0-2.5之间则为极端腐败，而BPI在一定程度上是对清廉指数的补充。

2010年10月26日，国际透明组织发布了“2010年全球清廉指数排行榜”，在这份包括178个国家和地区的榜单中，新西兰、丹麦和新加坡并列第一，成为全球最清廉的国家。排在第4至第10位的国家分别是芬兰、瑞典、加拿大、荷兰、澳大利亚、瑞士和挪威，美国则排在第22位，这是“透明国际”推出全球国家清廉指数排行榜15年来美国第一次排在20位之后，韩国则排在第39位。表1的电子政务发展指数栏，主要是从在线服务、电信基础设施建设和人力资本三个指标来反映全球的电子政务状况，准备度指数=政府网站指数×1/3+通信基础设施指数×1/3+人力素质指数×1/3。

为了给我国电子政务预防腐败提供更多的经验，本文在样本选取中，主要选择了2009年、2010年和2011年CPI三年排名前10位及后10位的国家，同时还选取了2010年、2012年电子政务发展指数排名前10位和后10位的国家及CPI排名较为靠前的国家进行分析，希望通过分析，总结出这些国家的反腐经验，以此推动我国电子政务腐败防控工作的新进展。

表1 2009-2011年各国CPI排名情况与2010-2012年电子政务发展指数

表2 内容分析结果

三、国外应用电子政务反腐的经验

在“透明国际”的排名中，清廉国家在电子政务反腐方面的做法主要是：新西兰之所以有世界最清廉国家之称，与其反腐机构的独立性和权威性、以预防腐败为重点、完备的反腐法律制度密切相关。丹麦的零腐败与其完善的财产公开和申报制度、反腐

机构的权威性和独立性以及国家的文化密不可分。新加坡成为最廉洁的国家是因其具有“权比天大”的独立反腐机构、高薪养廉及电子政务反腐。芬兰腐败程度较低可归于良好的社会道德风尚、完善健全的法律制度、行之有效的监督机制及网上信息公开。瑞典腐败程度低是因其政务公开使腐败难以得逞、国家对公民诚信建设的重视、反腐制度的健全和完善、监督体系的严密和严厉等。加拿大比较廉洁可归于其不断调整廉政的相关法律和规范、政务网上公开制度以及进行有效监督。荷兰通过加强对公务员和公司企业的教育培训、重点岗位重点监控来预防腐败，同时广泛推行政府透明制度。澳大利亚通过应用政务公开、透明行政、建成腐败预防网络等方式进行反腐。美国通过建立反腐败信息系统和网站、官方与民间主体合力反腐等方式进行应用电子反腐。韩国运用政府采购信息公开系统、反腐败信息系统和民愿处理在线公开系统进行反腐。

归纳上述10个国家的反腐经验，分析它们反腐做法的频次，可以找出其反腐成功经验的共性。本文取了频次为3及以上的6条做法：独立反腐机构、完善法律法规、反腐信息公开、加强监督、反腐文化、电子政务反腐，其频次分别为7、8、5、3、3、4。从以上情况来看，国外在应用电子政务反腐方面主要有下面四个方面的做法。

第一，完善相关法律治腐。新加坡在1960年颁布了该国第一部《防止贪污法》，此后又根据形势变化的需要对其进行了多次修改，从而使其更加完善，且更具可操作性，同时还先后推出了《公务员惩戒规则》、《没收贪污所得利益法》。瑞典于1919年、1962年、1978年先后三次制定和完善了《反行贿受贿法》。芬兰在20世纪20年代制定了《公务刑法》。丹麦则在其刑法的有关章节中明确规定了有关贪污受贿罪的罪刑规范。

第二，成立独立机构反腐。清廉国家都设立了高效、独立、专司反腐的机构。新加坡于1952年设立了贪污调查局，该机构不但拥有很大的权力而且直接隶属政府首长，独立而不受政府官员干扰。澳大利亚新南威尔士于1989年成立的独立反腐委员会是一个公共权威机构，独立于政府部门。

第三，公开非涉密信息拒腐。瑞典是世界上实行官员财产申报制度最早的国家之一，并配合有其他的信息公开制度，瑞典公民有权查阅官员（直到首相）的财产与纳税状况。在芬兰，政府档案馆及公共部门的所有档案不仅向专家学者开放，也对新闻媒体和公众开放。同时，芬兰法律还规定，每个公民和团体的收入与财产每年都要在纳税表上予以公布，税收当局有权了解公布情况。澳大利亚主要是通过政务公开、透明行政来反腐。丹麦具有完善的财产公开和申报制度，官员的财产都是公开的，人们对官员的财产有疑问可以投诉。

第四，利用电子政务反腐。电子政务之所以能够成为重要的预防腐败的手段，主要是因为它具有如下一些预防腐败的功能：一是可以通过网络实现政务的公开、透明；二是可以借助计算机程序减少人为因素的干扰，防止公务员滥用自由裁量权，从而加大制度和规则的执行力度；三是可以对政务实施进行全程监督和实时监督。

四、国外电子政务反腐的经验对我国信息技术反腐的启示

比较国内外的电子政务反腐可以看出，国外更注重于独立而有权威的反腐机构、法规的完善、制度的建设等，在此基础上，将电子手段应用其中。我国高层领导非常注重制度的建设，注重反腐倡廉教育和廉政文化建设，但是在法律法规方面还有待进一步完善。同时，我国在反腐方面还缺乏独立和权威的反腐机构。在利用电子政务反腐中，我国更多的是单纯利用技术手段，没有完善的制度和法规，因而治理腐败的效果不明显。通过对国内外反腐的比较，可以得出如下三点启示。

第一，反腐机构的独立性和权威性必不可少。新加坡的贪污调查局、加拿大的审计署、新西兰的反重大欺诈调查局、澳大利亚的独立反腐委员会都具有较大的权威和独立性，不受政府官员干扰。这些国家反腐机构的独立性、权威性都是法律赋予的，是受法律保护的。在我国，主要的反腐机构有各级纪律检查委员会（党务系统）、监察部门和预防腐败局（政务系统）、反贪污贿赂局（检察系统）等，其人员编制受制于各级机构编制委员会办公室，各级办公经费、工资等都受制于地方财政拨款，办公设备、办公场所等需要得到地方政府的支持，这些都制约了反腐结构的独立性。根据我国的实际国情和法律规定，要保证反腐机构的独立性和权威性就要重组机构，设立独立而具权威的反腐部门。其中，中央的反腐部门可由总理直接领导，省、市、县的反腐机构则可由省长、市长、县长直接领导，党的意志可以通过总理来执行，其只对最高行政长官负责，而不受其他部门或机构的管辖。

第二，法制建设是反腐成功的必要条件。CPI排名靠前的国家都有一个共性，即反腐方面的法律法规比较完善。如新加坡的《防止贪污法》、《公务员惩戒规则》、《没收贪污所得利益法》，瑞典的《反行贿受贿法》，芬兰的《公务刑法》等。我国的反腐建设必须基于完善的法律法规，没有真正的法治基础和法制建设，任何反腐廉政建设都是空中楼阁。目前我国有关反腐败的法律法规还不完善，因此亟须整合现有的法律法规，修订和完善反腐败的相关法律法规，以建立更为完整和全面的反腐法规，这样才能保证反腐工作的顺利开展；同时，必须成立独立的反腐败机构，还要对这一独立的反腐机构的职权、法律地位等作出明确的规定。

第三，基于完善的制度和法规，运用电子政务反腐。新加坡大力实施“智慧国2015计划”，确保每位公民都可以获益于信息通信技术，增加在线服务的事项，减少办理中的腐败介入；澳大利亚通过腐败预防网络等方式反腐；美国建立反腐败信息系统和网站反腐；韩国运用政府采购信息公开系统、反腐败信息系统和民愿处理在线公开系统进行反腐。我国在运用电子政务反腐时，主要侧重于信息公开的反腐方式以及重点和高风险领域，但是这些电子政务反腐往往是基于还有待完善的法律法规和制度，这就制约了电子政务反腐的效果。同时我国电子政务反腐中还存在信息孤岛、形象工程建设和对电子政务的不重视等问题，这些都影响了我国电子政务反腐的效果。

注释

①Shim，Dong Chul，Tae Ho Eom：E-Government and anti-corruption：Empirical analysis of international data.International Journal of Public Administration，2008，31（3）.②Andersen，Thomas Barnebeck：E-Government as an anti-corruption strategy.Information Economics and Policy，2009，21（3）.③Pathak，Raghuvar Dutt，et al：E-governance to cut corruption in public service delivery：a case study of Fiji.International Journal of Public Administration，2009，32（5）.④Kim，Seongcheol，Hyun Jeong Kim，Heejin Lee：An institutional analysis of an e-government system for anti-corruption：The case of OPEN.Government Information Quarterly，2009，26（1）.⑤Shim，Dong Chul，Tae Ho Eom：Anticorruption effects of information communication and technology（ICT）and social capital.International review of administrative sciences，2009，75（1）.⑥简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，中国人民大学出版社，2004年，第104-106页。⑦透明国际（Transparency International）即“国际透明组织”，简称TI，是一个非政府、非盈利、国际性的民间组织。1993年由德国人彼得·艾根创办，总部设在德国柏林，以推动全球反腐败运动为己任，已成为对腐败问题研究得最权威、最全面和最准确的国际性非政府组织，目前已在120个国家成立了分会。它的研究结果经常被其他权威国际机构反复引用，其每年发布的“腐败排行榜”已经在全世界产生了较大影响。