七位专家大讨论

□文 本刊记者 张永军 黄彦

讨论篇

如何建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，完善、规范和推进土地流转工作，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，是摆在政府部门面前一个现实而又重大的问题。

长期以来，土地红利可以说是地方政府特别是县级政府财政收入的支柱和经济增长的关键。然而，随着人多地少矛盾的加剧，各方面遗留问题接踵而至。在社会转型、改革不断深化的今天，如何解决好土地流转这个热点问题，需要探索的勇气、科学的态度、法治的眼光和宽容的精神。我们来看看专家们的观点——

四川华蓥，土地流转结硕果。

法律顶层如何设计？

江平（中国政法大学终身教授、博士生导师）：《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律，在农村集体土地的改革和流通问题上留有空间和余地，这很重要。

农村承包的土地能不能再放开一点。过去农村承包经营土地一般都是用于耕种，现在扩展到可以办农民专业合作社。《专业合作社法》规定的形式可以是加工类型，甚至是信用合作社。农用目的应当作更广泛的解释，只要为农业服务，就是符合农用目的。

《物权法》等相关法律太保守了，应当往前走一步，但是必须考虑到中国问题的特殊性：一是18亿的底线不能动。二是农民的社会保障问题。体现在立法上无非就是考虑的细一些，技术上更规范一些。宅基地可以转让，但是后面的做法就是转让出去了不能再重新申请。尤其是在城市附近，这条必须把牢才不会出现问题。

薛刚凌（中国政法大学法学院院长）：现在改革和法制的关系没有处理好，国家也没有控制。对待热门问题，各地都在争利益，比如地方上把投资项目条件放宽，有些甚至借试点之名搞无序竞争，这是引起中国过度发展和腐败很重要的原因。改革是不是有范围，哪些可以改，这就涉及到法制统一的问题和程序问题。将来对一些试点也需要做出界定，创新也应讲究法律规则，地方不可以随意自己立法。

安徽小岗土，一位农民在进行高标准农田的整治工作。

土地权益如何规范？

曹钢（陕西省政府参事）：落实土地的确权、登记、发证工作是土地流转的基础性工作，更是保证土地流转正常进行的基本前提。国家自2010年开始土地的确权、登记、发证工作，提出用三年时间完成，后来没有实现。2012年，中央一号文件重新布置这项工作，今年的一号文件再次提出：“用五年时间基本完成宅基地、林地、承包地的确权、登记和发证工作”。这表明，国家要把农民的土地承包权提升到财产权的高度。让土地成为农民的一项长久的权益性收入，可以像财产一样进行担保、抵押、继承，让流转土地变成流转权益，流转财产。

只有农民的土地承包经营权成为一种完整的产权，其主体地位才能真正确立起来，农民的土地承包经营权才能真正受到法律保护。而且，土地上升到财产权利以后，农民对土地流转的重视程度就会提高，这也将促使土地流转行为更加规范。

江平：农村集体土地上能不能搞建设用地，争论比较大。广东省出台的办法是，农村集体土地可以跟国有土地一样流通，也可以出让，但是有一个底线是不得盖商品房卖，这在条件成熟的地方可以放开。

宅基地争论更厉害，我们的法律规定不是很完善，房子可以买卖、抵押，但是宅基地不行。房子必然连着宅基地，这一点法律本身就很矛盾。按照《土地管理法》，只能用于乡镇企业、公益设施、学校、养老院，现在能不能不局限于乡镇企业，为什么不能投资引进一些先进的技术企业。

最难的是农村集体土地能不能盖商品房卖。已经卖了的怎么办，没卖的怎么办。如果不允许，农民完全有理由说，我拥有土地所有权为什么不能盖房子。如果放开的话应该考虑小产权的继承和产权变更问题，而且还要涉及到土地增值后利益归谁的问题。有一部分肯定要归集体土地所有者，一部分以土地税或者土地的增值税，或者土地的收益税等办法来解决，这样可能更好。

蔡继明（清华大学政治经济学研究中心主任）：要用科学的土地规划和严格的用途管制取代土地产权歧视。对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。既然法律认可的农村集体建设用地是为了增加农民（包括集体）的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更高收入呢？

对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起画一条线：此前为历史问题，此后为现实问题。能够低成本恢复的历史问题就坚决拆除，如果规模很大并已投入使用多年，也很难将其恢复成耕地的，拆除会得不偿失，而且会引发矛盾。应该对当地政府、房地产商等相关方进行一定的处罚，将这类小产权房合法化。以后出现的问题一定严惩不贷！

相关制度如何完善？

严金明（中国人民大学公共管理学院副院长）：土地流转是很复杂的问题，涉及到国土局、农业部门，如果发展成企业，还要涉及到工商局等相关部门。人和地的关系是农村最核心的问题。在农村也有两大块，一是农村土地承包经营权流转，二是农村建设用地流转。农村承包经营权流转现在有法可依，只需完善。但农村建设用地流转无法可循，在这方面要制定相应的法律和法规，包括国土资源部也要出台相应的行政规章。

王建康（陕西省社会科学院农村发展研究所所长）：土地流转后的“非农化”倾向违背了农地农用原则，这在国内外都是不允许的。这方面应当形成一个畅通的举报通道，对出现违规违法事件及时处理，强化监督。目前，国家对农用地种植经济作物方面没有明确限制，农用到底发展到哪一步，未来在制度上也应该严格把关。

“非粮化”问题也很突出，其根本原因还是种粮收益低，周期长。必须实行规模化、机械化的现代农业生产方式，降低种粮成本，提高收益。国家可以对规模化种粮给予适当补贴和优惠政策，增强农业企业、经营大户、合作社等土地流入主体的种粮积极性。

利益分配如何平衡？

曹钢：长期流转往往缺乏利益调配机制。土地进行规模化生产，并注入资本与技术等高效农业生产要素后，往往会产生比流转前传统农业更高的收益，就会出现利益调配问题。因此，土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等来确定价格。

建立价格调整机制，比如，每隔一定时期进行一次调整，保障农民收益。陕南平利县就是按照粮食价格的变化，对农民受益分配进行相应调整。

薛刚凌：农村集体所有的土地用于非农业必须经过批准，实际上已经变成了国有土地。征地时的土地收益究竟应该怎么合理分配呢，香港有个经验。资源有限的情况下，享受资源的机会大家应该均等，如果你想多占领资源，那就多交税，而且价格非常高，国家拿这部分钱扶助穷人。但中国的这部分钱大部分被开发商、政府和部分高官拿到了。这里面涉及国家的权利、集体的权利、个人的权利，必须细化，至少在行政上有个标准，省得来回争。

流转收益如何保障？

司南（陕西省政府原副秘书长）：必须稳定农村土地承包制，保障农民长期甚至永久性的享有承包地、宅基地、林地、集体建设用地的收益分配权。有些专家提出要搞土地私有化，是不对的。老百姓现在最不满意的有两个地方：一是权钱交易的腐败；二是社会不公形成的两极分化。如果现在将部分土地改为私有，其结果就会让那些既得利益集团大肆买地，固化其利益而损害老百姓的权益。

土地流转本身是好事，农民不愿意流转是因为社会保障体系还不够，要加大农村社会保障的覆盖面和投入力度，让老百姓心里踏实。在流转操作上，农民有权自主决定土地承包经营权是否流转及流转的方式。而且，土地承包经营权流转收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占，与民争利。

同时要解决“小生产、大市场”的问题，要注意培育一些有成长性和经济实体的法人主体去进行适度规模的经营并示范带动。企业通过和农户挂钩，一方面租用农民的土地，实行统一经营；另一方面，通过专业技术培训把农民变成农业产业工人。这样既实现了市场的对接，保证了企业效益，又能吸纳农民就业，提高农民的收入。

王建康：随着工商资本和农业大户的介入，土地经营面临市场和自然的双重风险，一旦失败，农民收益就无法得到有效保障。而实行农业保险、流转风险保障金等都是很好的解决办法，即使经营失败，农民也能得到相应的补偿。

服务管理如何健全?

王建康：政府在土地流转过程中，应避免过于积极的介入土地流转的操作，比如直接代表农民和受让方进行交易约定，强力推动流转等。可以承担法律风险提示、法律知识普及、风险防范、流转监管等方面的责任，发展一些社会化的组织，开展土地信托、价值评估、抵押融资等社会化服务。

司南：对所有依法自愿流转的土地都要进行登记备案管理，而不干预土地流转的自主权。随着土地流转规模的逐步扩大，流转关系也越来越错综复杂，登记备案后更方便管理。具体来说，就是方便查询、汇总，甚至在出现纠纷后，可以溯本求源。

曹钢：地方政府应该成立一整套服务管理机构，配套相应的班子，进行土地的登记、认证，提供土地流转服务、管理、保障以及公平性的把握，依法支持、引导、规范土地承包经营权流转。

另外，现今的土地管理制度城乡有别，城市管理基本上已经法制化，而农村土地多为政策性管理，因此，要推进农村土地制度的改革，农村土地管理也应该向法制化轨道迈进。