“代建制”在某水电站复建公路建设中的应用

李 轩，程治才

(1.云南省水利水电勘测设计研究院，昆明 650021;2.长江三峡技术经济发展有限公司，北京 100038)

目前，国内西部主要河流上在建的高坝、高水头、大库容巨型水电站，除库区淹没造成一定数量的移民搬迁外，还涉及部分集镇、道路、电力、通信等项目的重建，此类项目统称库区移民复建工程。随着国家的经济发展和人民生活水平的不断提高，移民工程变得更为复杂和困难，相关补偿和复建工程费用节节攀升。对于项目业主而言，移民复建工程不但投资控制难度大，而且进度压力也很大，移民复建工程已成为电站按期蓄水发电的控制性工程。

按照国内相关规定，水电开发移民工作体制遵循“政府负责、县为基础、项目法人参与、综合咨询”的原则。地方政府是移民工作的责任主体，全面负责实施。项目业主在移民工程实施过程中处在参与地位，负责移民资金的筹措和拨付。近年来，部分大型水电项目涉及的移民复建工程投资规模巨大、工期紧张，一些由地方政府负责的移民复建工程在进度、投资控制等方面面临困难。为此，为避免出现移民工程赶不上主体工程，出现“水赶人”的被动局面，部分水电项目正在探索由项目业主直接进行部分移民复建工程的建设，工程完成后移交地方政府的“代建制”模式。在移民工程“代建制”中，项目业主能充分发挥自身优良的工程管理经验，对于项目业主而言，移民工程的顺利完成不再成为制约蓄水发电就是最大的成功。故采取由项目业主以“代建制”模式进行移民工程的建设正在被地方政府及水电项目业主所青睐。

本文对某水电项目业主以“代建制”模式进行建设的某河流大型梯级水电站库区公路复建工程进行介绍，对代建协议签订、设计成果管理、施工承包模式、招标等工作进行介绍，并提出实施过程中的一些经验。

1 工程背景和概况

某流域梯级水电站是国家重点工程，库区淹没涉及两省三市六县的数百公里省道、县乡道和若干座特大桥的复建。对照电站蓄水时间，此部分公路剩余工期均在2.5年以内，若不能按时建成通车，将影响库区人民的生产生活和社会稳定，影响到电站按期蓄水发电和国家能源规划目标的实现。根据国家主管部门对移民复建工程的相关要求，项目业主与地方政府议定:由项目业主从初步设计阶段起对其中建设难度大、投资总额高、工期压力紧的约250km省道及3座特大桥进行代建。代建项目由位于不同县市的6个子项目构成，所有项目均要求在2.5年内完成建设。

2 实施过程

2.1 代建协议的签订

由于移民复建工程本身涉及面广、不确定性因素多，是一项复杂的系统工作。而且采用“代建制”进行水电站库区复建工程建设是一种全新的尝试，将委托方 (地方政府)和代建方 (水电项目业主)的权利、义务和职责范围等进行合理的界定，是复建工程顺利实施的基础。

该移民复建工程的代建合同体系由三部分组成。第一部分是水电项目业主与省级政府的相关协议或约定;第二部分是由复建项目所在地的地市 (州)级政府与水电项目业主签订复建项目合作框架协议;第三部分是由地市 (州)具体的归口主管部门 (交通或移民)代表地方政府作为“项目法人 (委托方)”与水电项目业主 (受托方或代建方)签订正式的“代建合同”。代建合同对委托方和代建方的职责、权利和工作范围进行界定，地方政府负责项目的建设手续办理、征地拆迁、施工保通、维稳、质量监督等;地方政府所需费用根据工作内容按照工程概算中对应子目的金额进行总价包干，费用由水电项目业主拨付。项目业主负责按照初步设计审定的要求，完成复建项目的工程建设，并通过委托方的竣工验收。其中，项目业主负责工程的招标、监理委托等，对工程质量、安全和投资负责。

2.2 设计管理工作

水电项目业主在确定对项目进行代建时，项目的初步设计尚未得到国家主管部门的审定。为促成项目的早日开工修建，水电项目业主全面参与和推进了初步设计审查。从初步设计起，水电项目业主引入设计监理制度，委托综合实力强的大型设计院作为设计监理单位，对初步设计和施工图设计阶段的设计成果进行把关，最大限度地使建设标准等指标合法合规，做到标准不超、技术可行、经济合理，并推荐工期最短的设计方案。通过方案的合理优化，很好地控制了工程投资。

施工过程中，在合同中写入有关投资节约的奖励条款，鼓励设计单位、施工单位、监理单位积极参与设计方案的优化，最大限度地控制投资。

2.3 施工承包模式

国内的土木工程建设一般采用传统的设计建造(D-B)模式，该项目业主也在水电建设中的砂石骨料、拌和系统、电力等结构简单、工程量及造价预测准确性高、管理难度小的工程上进行过总承包模式的尝试。本次代建项目中，项目业主将其中一个规模相对较小的复建项目以设计施工总承包的模式委托国内一家大型综合甲级设计院进行建设，以探索在代建模式下进行移民复建工程总承包的经验。

设计施工总承包作为移民复建工程建设的一种新模式，是一次全新的尝试。工程总承包是由总承包单位负责工程的勘察、设计、施工等工程建设的全部任务，对工程建设的全过程向项目业主负责，直至工程竣工，向业主交付经验收合格的建设工程。工程总承包有利于总承包单位综合协调工程建设中的各种关系，强化对工程建设的统一指挥和组织管理，保证投资、质量和进度可控，提高了投资效益和业主的管理效率。

2.4 招标管理

项目的投资控制作为代建单位的主要任务之一，是工程建设管理的重要组成部分，贯穿于工程建设的全过程。而按照国家法律法规进行项目的招标投标工作不但是工程建设实施期的重要步骤，更是保证复建项目的投资总额不超过概算的重要举措。

由于电站蓄水目标已定，相关移民复建工程建设工期十分紧迫。对此，代建单位启动应急模式，按照相关规定进行项目的公开招标。对个别工期极其紧迫的项目根据《中华人民共和国招标投标法》及配套规章制度，采取定向招标 (直接委托竞争性谈判)的方式来选择施工及监理单位。其中，在采用定向招标的项目中，为避免直接委托一家投标人而缺乏竞争，项目业主委托信誉好、熟悉业主管理模式、有类似工程经验，且资质满足要求、施工能力强的单位负责施工任务。业主按照项目编制招标文件，指定承包单位进行投标，经评标后进行合同谈判并最终签订合同。其中，合同商务谈判根据初步设计的造价扣减20%～30%为目标，以“单价为基础，总价不突破”的原则进行投资控制。一方面结合项目当地类似工程实施情况、当地概算水平及概算审查情况，确定主要项目的控制单价;另一方面随着设计的深化，按照施工详图工程量确定总价，但总价不能突破审定的概算水平。项目业主在施工图设计阶段委托有资质的造价公司同步编制施工图预算，作为合同谈判价格控制的基础。合理的组织和谈判，既能降低因为直接委托造成的承包方报价过高的风险，又能组织相关实施方及时进行工程项目的实施。最终，各个复建项目签订的合同总价均控制在预定目标以内。

2.5 其他

对于公开招标项目，项目业主采取了业主专项奖的制度，由业主和承包单位共同提取相同比例的资金，建立项目管理专项奖励基金，对进度、质量及变更管理等进行奖优罚劣，促进项目的有效管理。

3 实施效果分析

3.1 关于代建协议签订

代建协议中对地方政府的工作职责和工作经费有一定的约定，但因为地方政府涉及的征地拆迁、施工保通等协调事件存在一定的不确定性及难以量化性，合同签订时不可能考虑得很充分，往往在实施过程中遇到一些边界条件变化后，导致扯皮或费用的增加，甚至影响到工程的顺利进行。后期的实施过程中，项目业主和地方政府本着实事求是的原则，对一些因“边界”条件变化导致的费用调整及时进行了协商，很好地保证了工程的顺利推进。

3.2 关于设计成果管理

(2)施工过程中的设计优化。需要最大限度地调动参建各方的积极性，做好项目建设各个阶段的方案优化，施工方案越深入，越有利于投资控制;根据实施情况，做好施工方案的细部优化，组织有资质的单位全面进行审核或审查;对于重大方案优化节省投资的单位，可适当予以物质奖励。

3.3 关于设计施工总承包模式的实践

(1)初步设计审查。在初步设计审查过程中，因为建设标准问题，地方政府、行业审查部门、水电业主往往因为立场不同，导致存在一些分歧，最终都本着“不突破政策”的原则进行了处理。

由于工程总承包模式在国内水电项目和移民复建工程中的应用经验不是很多，采用此种模式对于水电项目业主存在一定的风险，并在实施过程中暴露出一些问题，具体的风险分析和应对措施见下表。

工程总承包模式 (业主方)风险分析及应对措施表

3.4 招标环节

(1)组织与机制保障。由于涉及定向直接委托施工单位，故项目业主的纪检监察部门全过程做好程序、纪律等方面的监控;施工过程中监督施工单位配备足额的、具有经验的工程师队伍，严查施工队伍分包行为，确保项目建设过程透明。

(2)提高招标文件精度。为避免工程实施过程中出现过多的设计变更造成投资增加，项目业主多次组织专家结合工程实际对合同文件进行咨询。第一，保证招标文件商务条款描述要详细，特别是一些牵涉到工程款支付、计量原则、工程量增减、材料价格、施工措施费用、价格调整的约定等，力争周到、明确，具有实际可操作性，避免不确定性现象的发生。第二，保证工程量清单的准确性。清单是承包商投标报价和工程款结算的重要基础，必须保证不重复列项，不缺漏项，工程量准确、详细，特别是项目特征、工作内容需描述准确，力争分部分项工程量清单完善、全面。

4 结语

在采用“代建制”进行的该梯级水电站库区复建公路建设中，通过系统谋划，快捷选择参建队伍，使工程进展顺利，为保证电站蓄水发电目标奠定了良好基础。库区道路通行条件较电站修建前有了翻天覆地的变化，使广大库区群众的生产生活更加便利，产生了巨大的经济效益和社会效益。