食品安全法律制度引入“连坐制”的必要性

陈小川 鲁梦琪 贺 威 西南政法大学经济法学院

“连坐制”自商鞅变法时建立以来，目的的是让责任主体相互监督，相互检举，在一定程度上能够打击、预防违法行为。现今我国食品安全问题众多，根本原因在于食品行业间甚至跨行业间展开了利益互动，他们之间相互勾结，沆瀣一气，加大了食品监管机关的执法难度。食品安全法律制度中引入“连坐制”，让食品企业相互监管，一旦某个环节出现问题，相关企业都要“连坐”，有助于食品企业在思想上真正重视和提高食品安全守法意识，提高食品企业的违法成本，在某种程度上对于食品安全事故的发生起到预防和遏制作用。

一、“连坐制”浅析

何谓“连坐”？连坐，是一项刑罚制度，指的是当事人本人并没有实施犯罪行为，但因与犯罪行为实施者有某种特殊关系而被牵连入罪。“灭九族”就是最大的连坐株连罪，也是古代最残酷的刑罚。“是故夫治之国，善以止奸为务，是何也？其法通乎人情，关乎治理也，则使相窥奈何？日：盖里相坐而已，禁尚有连于已者，理不得不相窥，唯恐不得免、有奸心者不令得志，窥者多矣。如此，则慎已窥彼，发奸之密，告过者免罪受赏，失奸者必株连刑，如此则奸类发矣，奸不容细，私告任坐使然也。”这段阐释将“人人自危，户户自保”彼此相互监督相互举报的“连坐制”的震慑、预防犯罪的作用揭露无遗。

二、食品安全语境下的“连坐制”

食品安全“连坐制”是食品安全监管领域里的一种连带责任追究制度，即指某一食品生产者违反食品安全法律法规规定，情节严重或存在重大食品安全隐患，或出现食品安全事故时，其它具有连带责任法定义务关系或连带关系的生产者一并承担相应责任或连带的制度。食品安全“连坐制”的实质就是把食品的生产者及销售者组织起来，他们之间相互牵制相互监督，一旦食品某个环节出现问题，将采取“连坐”方式追究连带责任，在如此严厉的惩罚措施下，没有哪个企业敢弄虚作假。

美国、日本等世界上许多发达国家也将“连坐制”引入到食品安全领域中，用于解决食品安全问题。如山东青岛水产品出口商向美国出口水产品，完全按照美国的要求，采用极其严格的HACCP认证，而且都认真严格执行，完全不存在国内市场盛行的买假证或不按标准执行的情况，因为美国实行食品安全“连坐制”，美国食品监管部门会不定期地对进口产品进行检查，一旦发现问题产品，则该地区被列入不受信任地区名单，该地区所有企业生产的产品美国将不再进口。国外食品安全“连坐制”让国内食品出口企业与当地政府食品监管部门迫于巨额损失而不敢轻易降低抽检率，这也是造成出口食品质量比国内销售的食品质量更高的“中国制造怪象”。

可见，在食品安全法律制度中引入“连坐制”，在加大了食品企业的违法成本降低食品监管部门的执法成本的同时，也提高了食品安全监管部门的执法自觉性。

三、食品安全“连坐制”的作用

南阳“毒韭菜”事件、“膨胀西瓜”事件、“绿色猪肉”事件等连续不断的食品安全事故的发生，揭示了我国食品安全法律制度的不健全、不科学，亟待完善的问题。我国食品安全法律制度应当如何改进？改进的方向又在哪里？或许我们能在重庆市质量监督局在2011年12月推出的《重庆市食品质量技术监督局食品生产加工环节食品生产加工违法行为连坐制暂行规定》中找到答案。食品安全“连坐制”能够有效解决消费者和政府机关在食品安全监督管理领域里的“信息不对称”以及“力量不对称”的两大难题。我将从以下三个方面论述食品安全法律制度中引入“连坐制”的作用：

第一，全方位的监管平台，食品企业成为新的食品安全监管主体。传统的食品安全监管主体有政府机关部门、消费者以及社会媒体，而“连坐制”让食品企业之间相互监督，为自己与他人的违法行为承担连带责任。食品企业加入到食品安全监管主体中去，完善了我国的食品监管模式，降低了食品安全问题的监管成本，节约了大量的人力物力。

首先，对于消费者而言，消费者本身就处于弱势地位，由于信息的不对称以及举证难度大等原因，消费者参与食品安全监管的成本较高。消费者并不了解食品生产过程中的违法行为以及食品行业潜规则，无论是送检还是起诉都需要很大的费用、时间，势单力薄的消费者没有足够的精力与金钱来和食品企业作斗争。在维权过程中的首要难题就是举证的问题，我国并没有规定食品安全侵权适用举证责任倒置，任然遵循’谁主张谁举证“原则，对于供自己食用的食品，消费者很难主动地保留相关证据材料以备日后起诉维权所需。就算维权成功，消费者获得的损害赔偿以及支付额的10倍惩罚性赔偿基本上无法弥补消费者的损失及维权成本。因此，消费者参与食品安全监管的成本和收益不对称。

其次，对于政府机关部门而言，我国政府机关部门对于食品安全采取“分段监管，多头执法”的模式，容易造成监管的盲区，导致对有利可图的各部门抢着管，对于没有利益的大家都不管。政府监管部门对于食品安全的监管不可能触及到食品生产的每个环节、各个角落，虽然各部门对于食品安全监管都有分工，但是都不可能做到面面俱到。另外，政府机关部门的监管也存在政府失灵的问题，在“鹿问题奶粉”曝光以后，政府机关部门采取了向采集原料奶的养牛场及乳制品生产企业派驻质监工作人人员，这种政府机关人员直接进入食品生产环节，将食品生产企业的信用与政府的公信力捆绑在了一起，如果出现执法不作为或其它腐败现象，导致食品安全问题，除了损失食品生产企业的信用，政府机关部门的公信力与执行力也将再次遭到质疑。

然后，对于社会媒体而言，在我国，大多数食品安全问题都是通过社会媒体的曝光才为公众所知晓，引起政府机关部门的重视，从而得到解决。但是社会媒体由于信息不对称以及力量不对称以及缺少法定的参与机制，有时处于利益的冲突，也会社会媒体对食品安全的监督也会遭受到地方政府的阻碍，让社会媒体对食品安全问题的监管工作无法正常顺利的进行。

最后，对于食品生产企业而言，因为他们都是业内人士，对于食品安全问题以及行业潜规则比谁都清楚，一旦某个环节出了问题，大家都会被连坐，那么他们之间就会相互监督相互举报，食品安全监管工作中的力量不对称及信息不对称问题都会迎刃而解。食品安全“连坐制”可以调动食品生产企业加强内部管理，不断对自己所生产的食品进行检查，一旦生产的某一批次的食品出现严重食品安全问题，其它批次的食品也会被“连坐”。也可以调动食品企业监督食品企业，一旦某个环节出现食品安全问题，那么他们也会被“连坐”，他们必须为别人的不道德或违法行为承担连带责任，他们就会相互监督，相互举报，主动披露“害群之马”，然后由政府机关出面处罚，调动食品企业参与食品安全监管工作，主动维护食品行业的安全与秩序。毕竟，用熟人社会相互监督的效果比单纯依靠政府监管的效果更好。

第二，明确法律责任，加大惩罚力度。惩罚措施是加大违法成本的有效途经之一，食品安全“连坐制”在明确违法食品企业的法律责任的同时，扩大了法律责任的承担主体，加大了对食品安全违法行为的惩罚力度。当某一食品生产者违反法律规定，情节严重或存在重大安全隐患或出现食品安全事故时，其他具有连带责任法定义务关系或连带关系的生产者一并承担相应责任，构成犯罪的，还要移送司法机关追究其刑事责任。法定义务关系包括主体连坐和产品、产业链连坐，连带关系包括区域连坐与行业连坐。

1.主体连坐。当食品生产企业的分支机构发生食品安全问题时，具有法人资格的食品生产企业以及该企业的其他分支机构与该分支机构承担连带责任。采取责令限期改正，责令停产停业，吊销生产许可证，行政处罚以及列入“黑名单”并公布于众等惩罚措施实施主体连坐。

2.产品、产业链连坐。当某一批次的食品出现食品安全问题，则以同一批次原辅材料、食品添加剂生产的其他批次的食品及以该问题产品作为生产食品的原辅材料、食品添加剂的下游厂家生产的食品与该问题产品连坐，食品生产者承担连带责任；当某一批次原辅材料、食品添加剂出现食品安全问题，则使用该批次的原辅材料、食品添加剂生产食品的生产者也要承担连带责任。采取召回问题产品，责令限期改正，责令停产停业，吊销生产许可证，行政处罚及列入“黑名单”并公布于众等惩罚措施实施产品、产业链连坐。

3.区域、行业连坐。当同一区域或同一行业的某种食品出现带有普遍性的食品安全问题时，连坐该区域或该行业内同种食品的生产者。采取挂牌整治并公告社会，组织集中整治或专项整治，组织专项执法检查，实施增加频次的抽样检验，组织保持许可条件的执法检查及行政处罚的惩罚措施实施区域、行业连坐。

食品安全“连坐制”是解决食品安全问题的杀手锏，在明确食品企业违法行为的法律责任时，也延伸到了对与食品违法企业具有法定义务关系以及连带关系的其他食品企业的处罚。一旦某家食品企业出现重大安全事故，那么就会导致上下游企业、本地区所有同行企业以及整个行业的食品企业跟着“连坐”。食品安全“连坐制”加大了对对食品安全违法行为的惩罚力度，对于食品安全违法行为起到有效地预防与威慑作用，因为食品企业既不愿意因为自己的违法行为而承担法律责任，也不愿意因为他人的违法行为承担连带责任。

第三，“黑名单”制度使食品安全监管信息更加透明。食品安全“连坐制”还要求食品安全监管部门将违法生产者列入“黑名单”，并向社会公布其食品安全状况。此处的“黑名单”是指质监部门依职责向社会公布食品生产加工环节食品安全监督管理信息中，被列入严重违法食品生产者的名单。有人将食品安全“连坐制”看成一种执法态度，那是因为食品安全“连坐制”相比于既有的执法程序和规则，信息公开的作用更大，如果不向社会大众公开，“连坐制”对于食品安全违法行为的威慑力也会大大减弱。“黑名单”制度是食品安全“连坐制”信息公开制度的组成部分，这种信息公开制度对于消费者、政府执法部门以及食品生产企业都有积极影响。

对于消费者而言，将执法信息公开，对于消费者行使知情权、参与权以及监督权有积极作用。信息公开能够让消费者监督政府机关部的执法状况，能够让消费者了解常见食品安全问题以及问题产品信息，参与到食品安全监管工作中去。对于政府机关部门而言，将执法信息公开，能够增强政府机关部门的执法意识，降低执法不力与执法不作为的可能性。一旦出现食品安全事故，出于对社会公众的交待，政府机关部门不得不追查到底，解决食品安全问题，避免执法不严或不作为的现象，使政府机关部门的执法效力得到最优化。对于食品生产企业而言，将执法信息公开，有助于调动生产企业加强自律与信用管理的积极性，从源头上降低食品安全事故发生的可能性，有助于食品安全诚信体系的建设。

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