山东省清洁发展机制项目实施存在的问题与对策

张永宁,辛翠平

(中国石油大学能源法律与政策研究中心，山东青岛266580)

清洁发展机制(clean development mechanism,CDM)作为《京都议定书》中引入的三种灵活减排机制之一,自2005年正式生效以来,在帮助发达国家降低减排成本、发展中国家吸引资金和技术方面发挥了积极的作用。中国是全球最大的发展中国家,既要承受国内快速工业化进程中环境保护的巨大压力,同时,还要面对来自国际社会温室气体减排的巨大压力,因此中国政府提出调整产业结构,转变经济增长方式,鼓励和支持各省市和各行业开展国际合作,充分运用和实施清洁发展机制,获取低碳技术,发展低碳经济。山东省是中国的工业大省,同时也是CO2排放的大户,实施清洁发展机制项目具有重要的现实意义。总结近几年来山东省清洁发展机制项目实施的特点,分析存在的问题及原因,有助于制定科学合理的发展策略,进一步发挥清洁发展机制在山东省发展低碳经济、建设低碳社会中的作用。

一、清洁发展机制

《京都议定书》第12条规定：“清洁发展机制是指附件一所列缔约方可以利用有利于未列入附件一的缔约方实现可持续发展和有益于《公约》最终目标的项目活动,获得的经证明的减少排放,促进遵守由作为本议定书缔约方会议的《公约》缔约方会议确定的依第三条规定的其量化的限制和减少排放的承诺的一部分。”①清洁发展机制是一种发达国家与发展中国家共同应对气候变化、以项目为合作载体的创新性的国际合作机制。发达国家政府或企业通过资金和技术设备投入的方式,在发展中国家实施减少温室气体排放的项目,由此获得经核证的碳减排量(certified emission reductions,CERs)。其实质是发达国家通过“资金+技术”来换取核证减排量。利用清洁发展机制,发达国家缔约方可以降低其国内减排成本,发展中国家可以获得用于国内节能减排的先进技术和额外资金,提高其可持续发展的能力,因此被认为是一种“双赢”的机制,得到了各方的积极响应。截至2012年8月8日,已有4388个项目在执行理事会登记注册,已签发CO2减排量超过9.7亿吨②,为国际减排温室气体行动作出了重要贡献。

清洁发展机制是以具体的温室气体减排项目为载体进行,涉及到清洁发展机制联合国执行理事会、指定经营实体、清洁发展机制国家主管机构以及项目业主等多方参与主体。一个合格的CDM项目,既要能够产生真实、长期、可测量的温室气体减排效益,同时对东道国的可持续发展起到切实的促进作用,因而需要建立一套十分严格的工作流程和技术要求,过程相当繁琐复杂。一个典型的CDM项目,其运行过程主要包括七个步骤：(1)编制和提交项目设计文件(PPD)；(2)双方国家主管机构对项目设计文件的审批；(3)指定经营实体(DOE)对项目合格性进行审定(validation)；(4)CDM执行理事会批准和注册项目(registration)；(5)对项目实施情况进行监测(monitoring)；(6)减排量的核查与核证(verification/certification)；(7)CDM执行理事会签发CERs。[1]

清洁发展机制可以分为减排项目和碳汇项目。减排项目主要是工业和能源部门通过提高能源利用效率和采用新能源,减少温室气体排放；碳汇项目主要通过造林、再造林、森林管理和植被恢复等形式,增加陆地的碳储量。对中国而言,潜在的、可开发的清洁发展机制项目主要分布在三类领域：(1)发电、供热、热电联供、垃圾填埋甲烷回收利用、煤层气回收利用、HFC-23分解、N2O分解和利用、沼气利用；(2)化工、冶金、建筑等行业生产过程中的节能和节材；(3)造林和再造林固定CO2、农业生产领域畜禽废弃物排放甲烷的回收利用等。

清洁发展机制给中国提供了通过国际合作促进经济和社会发展的机遇。通过清洁发展机制项目的开发,可以获得实现减排所需要的投资和技术,促进中国节能降耗新技术、新能源与可再生能源的研发与利用,加快产业结构的调整和经济增长方式的转变。企业通过CERs的转让获得可观的额外收益,为提高企业经济效益、增强可持续发展能力提供资金。截至2012年4月4日,中国已有1889个项目在执行理事会登记注册,项目数量居世界首位,约占全球注册项目总数的47.47%。已获得签发的核证减排量达5.3亿吨CO2排放量,约占全球总量的59.78%,③成为世界上最大的清洁发展机制项目东道国。

二、山东省清洁发展机制项目的实施情况

山东省是中国的经济大省,其产业结构以第二产业为主,对能源依赖度大,煤炭占一次能源的比例为76%④,不仅给生态环境带来了严重影响,而且还面临日益剧增的减排压力。近年来,山东省积极推进节能减排,重视清洁发展机制项目的开发与实施,先后颁布出台了《山东省清洁生产促进条例》、《山东省节约能源条例》、《山东省“十二五”节能减排综合性工作实施方案》等政策性文件,逐步完善了产业政策和税收金融政策,激励了项目的开发和实施,初步建立了“政府引导、部门推动、市场运作、企业为主、社会参与、国际合作”的长效项目运作机制,为山东省清洁发展机制项目的开发奠定了良好的政策基础。

根据中国清洁发展机制网公布的统计数据,截至2012年4月4日,山东省已有198个项目获得国家发改委批准,占全国已批准项目总数的5%,在全国排名第三；有80个项目获得成功注册,占全国已注册项目总数的4.26%,在全国排名第七；有30个项目获得签发。从表1所列数据可以看出,无论是项目数量还是减排量方面,山东省清洁发展机制项目实施都取得了很大成就。2011年7月,笔者所在的课题组先后走访了省市政府环保部门和技术部门、中介服务机构以及典型项目业主,对山东省正在实施的100多家企业进行问卷调查,结合中国清洁发展机制网官方网站的数据信息,进行统计分析,认为山东省清洁发展机制实施情况总体来讲有四个特点。

表1 山东省清洁发展机制项目数量和年估计减排量

(一)项目数量呈快速增长态势

自2005年《京都议定书》正式生效以来,山东省已经批准的清洁发展机制项目数量总体上呈快速增长的态势,见图1。

图1 山东省不同年份已批准项目数量变化趋势

2005—2006年是清洁发展机制项目的启动期,国内清洁发展机制开发机构很少,项目主要由买家和国外开发机构开发,数量较少,2005年山东省只有2个项目获得批准。东岳HFC-23项目于2005年通过国家发改委的审批,2006年成功注册,这是山东省开发和实施最早的项目。2007—2008年是清洁发展机制项目最活跃的时期,这段时期也是全球碳交易市场需求最旺盛的时期。欧洲碳交易市场交易的核证减排量的价格曾一度达到30欧元/吨,山东省内的清洁发展机制项目也在这一时期得到快速发展,2008年迅速增加到38个项目。受全球金融危机影响,2009年山东省获得批准项目数减少27个,2010和2011年批准的项目数又逐渐增多。2011年批准的项目数达到高峰。其中一个重要因素是德班气候大会之前,清洁发展机制未来发展存在强烈的不确定性,很多业主想赶在第一承诺期结束之前获得批准。

(二)项目类型相对集中

在已批准的山东省清洁发展机制项目中,主要集中在新能源和可再生能源、节能和提高能效、甲烷回收领域、HFC-23分解、N2O分解消除领域,见表2。其中新能源和可再生能源项目数为102个,占总数的55.7%。究其原因,这些项目领域能源减排潜力大,方法比较简单,开发流程比较成熟,质量高且风险低。

表2 山东省已批准项目的类型统计分析

另外,随着中国节能减排的强力推行,节能和提高能效类项目得到有效开发,此类项目在国际市场上备受青睐,在相当长时期内将是清洁发展机制项目的主要方向。从碳减排量上看,山东省清洁发展机制项目的减排量主要集中于HFC-23项目、节能和提高能效以及新能源和可再生能源三个领域。其中HFC-23分解项目一枝独秀,减排量为1435.6万吨,占全省已批准项目减排量的38%,占已注册项目减排量的56%,占已签发项目减排量的70%。

调研发现,HFC-23项目只需对现有设备进行较小的技术改进,就可实现大量的温室气体减排。尽管这类项目具有投资回收期短、资金和技术投入成本低、减排量交付不足、风险低等诸多优点,但是对实现可持续发展的促进作用有限,政策风险也在逐渐增大。欧盟已正式决定自2013年5月开始禁止欧洲企业使用HFC-23项目获得的核证减排量来完成减排目标。[2]因此,该项目未来的市场前景较小。总体来看,山东省清洁发展机制项目集中领域基本都是中国的优先开发领域。

(三)项目区域分布差异显著

山东省实施的清洁发展机制项目主要集中在烟台、潍坊、东营、威海等沿海城市,其项目数占总数的一半以上。其他城市的项目相对较少,项目地区分布不均,见表3。这主要是因为沿海城市的经济相对比较发达,金融市场相对完善,投资环境良好,能源丰富,开发清洁发展机制项目的条件优越。而聊城、济宁等内陆城市由于工业基础相对薄弱,可开发为清洁发展机制项目的类型有限,因此项目数量相对少。从长远来看,这样的地区分布不利于各地区之间的平衡发展,也不利于提高工业欠发达地区的可持续发展能力。

值得注意的是,尽管批准项目的数量集中于沿海城市,但是从减排量来看,排在前两位的是泰安(占全省减排量的30.3%,项目数仅占全省的4.9%)和济南(占全省减排量的21.9%,项目数占全省的5.5%),其他城市的减排量均与其项目数量呈正相关。泰安市清洁发展机制项目的巨大减排量来自东岳HFC-23分解项目,该项目年估计减排量高达山东省的27%。济南高减排量得益于山东中氟化工科技有限公司HFC-23分解项目,减排量占山东省减排量的11%。

表3 山东省已获得国家发改委批准项目的地区分布

(四)项目国外合作方主要集中在英国、日本和瑞士

山东省清洁发展机制项目国外合作方分布情况见表4。国外买家主要集中在英国、日本和瑞士,项目数所占百分比分别是38.3%、11.5%和10.4%,其次是德国、荷兰。因为这些国家是全球碳交易最活跃的买家,十分重视应对气候变化,经济发展水平和技术水平较高,温室气体减排任务重,本国减排成本高。另外一个重要原因是,这些国家的碳金融业发达,为碳交易提供了充足的动力和保障。项目国外合作方方面,山东省早期以日本为主,近几年欧洲买家占多数。欧洲排放交易市场是目前世界上最完善和最具约束力的碳交易市场,因此,欧洲国家较易成为项目买家。但是过多地依赖欧洲市场会增加未来项目的市场风险。

表4 山东省已批准清洁发展机制项目国外合作方分布

三、山东省实施清洁发展机制项目存在的问题

(一)注册与签发的成功率偏低

山东省目前有80个项目成功注册,通过率为40.4%,低于全国平均通过率49.4%。仅有30个项目成功签发,签发率为38%,低于全国平均签发率49.4%。有的项目即使获得签发,签发量也与预期减排量相差甚远。然而无论注册、签发成功与否,项目的前期投入至少需要10万美元,投资费用高、风险大。较低的注册和签发成功率主要是由清洁发展机制本身的复杂性以及山东省清洁发展机制中介机构的数量和质量决定的。清洁发展机制项目的实施需要经过多个环节,过程相当复杂,风险性高,技术性强。另外,山东省目前的清洁发展机制项目中介机构数量有限,只有山东省清洁发展机制技术服务中心和清洁发展机制项目培育中心2家。而且这2家中介机构的规模相对较小,技术服务中心仅有9人,项目培育中心有20人,且都为兼职人员。因此,企业选择省内中介咨询机构机会比较小,大多数项目都是选择省外或国外咨询机构辅助开发的。另外,山东省指定经营实体的缺失以及政府对清洁发展机制项目的筛选标准处于空白,也是导致项目注册率和签发率较低的一个重要因素。

(二)资金融通困难

一个清洁发展机制项目从开始筹备到最终签发减排量,需要经过国内审批、执行理事会注册等诸多环节,大约要3年时间,是一个漫长的过程。各个环节都需要大量的资金,尤其是项目立项初期大约需要10万美元,而且近年来项目(尤其是小型项目)的核查和核证成本不断增长。而中国政府对项目审查时规定了CERs的最低限价,使得国际买家出于规避风险的原因而不愿在项目初期预付款。在这种情况下,项目业主只有在签发了核证减排量后,才能获得减排款,真正获益。同时,项目开发和实施过程中存在时间、注册等风险和不确定性,使得银行等金融机构不愿意放款。由于历史信用不足或缺乏抵押,银行对于中小型项目放款的意愿更低,使得中小型项目在融资时更加困难。这也是山东省现有清洁发展机制项目主要集中在能源、钢铁等大型资金雄厚企业而中小企业项目开发相对滞后的重要原因之一。另外,清洁发展机制项目属于新生事物,大多数银行还没有专门针对这一产业的金融产品。融资环境不良和政策支持不足,难以满足山东省清洁发展机制项目发展的金融需求。

(三)高层次技术转让有限

《马拉喀什协定》中规定,清洁发展机制项目应促进发展中国家所需要的先进、高效环境友好的技术转让。技术转让是帮助发展中国家实现可持续发展的最有效手段,它可以快速提高发展中国家应对气候变化的能力。[3]技术转让也一直是国际气候谈判的重要议题。但是在清洁发展机制项目的实践中,真正实现高层次技术转让的项目并不多。大多数项目仅是设备的转让,往往不涉及专业知识、技术诀窍等深层次技术转移。可再生能源、提高能效以及燃料替代类项目可以带来高层次技术转让,然而这些项目虽然数量多,但规模较小,减排量有限。而带来大量减排量的HFC-23项目,对技术和资金投入的要求都很低,因此,目前实施的清洁发展机制项目,难以给山东省带来先进的环保技术。造成技术转让困难的原因,主要是技术转让规定不足、缺乏激励措施、企业消化吸收和自主创新能力不足,以及国外合作方转让技术的动力不强,等等。

(四)减排量转让价格总体偏低

尽管中国实施清洁发展机制项目的数量和减排量位居世界第一,但是并没有建立国内统一的碳交易市场。通过清洁发展机制项目参与的碳交易市场主要是一级市场,处在碳交易的最低端,缺乏话语权和定价权。在碳交易一级市场上,中国的清洁发展机制项目业主很少能够与核证减排量的最终买家有直接的接触,核证减排量大部分由中介方(包括国际碳金融机构等)购买,而由中介方包装后出售给需要购买减排指标的最终买家,最终的成交价格远高于购买中国核证减排量的价格。如2009年6月,中国卖给欧洲买家的核证减排量现货价格为11欧元/吨左右,同样的欧盟配额的2014年12月到期的期货价格高达19欧元/吨。[4]山东省中氟化工科技公司的HFC-23项目的碳交易价格为9.5美元/吨,稍高于国家发改委规定的最低出售价格8欧元/吨。同时,山东省内企业在谈判中的弱势地位使得谈判最终难以形成合理的价格,导致大量资金白白流失。相对偏低的转让价格,在一定程度上挫伤了山东省内企业参与清洁发展机制项目的积极性。

四、促进山东省清洁发展机制项目进一步发展的对策

(一)加强清洁发展机制能力建设，提高项目执行能力

清洁发展机制能力建设是清洁发展机制项目得以顺利实施的根本保障。[5]山东省清洁发展机制能力建设不足,导致项目业主开发与实施项目的能力不足。因此,省政府要从宏观层面掌控清洁发展机制项目的进程,关注清洁发展机制的国际动态,及时调整发展策略；同时,加强清洁发展机制官方网站建设,构建清洁发展机制项目信息交流平台,向企业和中介机构等介绍与项目相关的政策法规和国际动态,提供专业性的咨询服务。

中介服务机构对于清洁发展机制项目的实施具有重要的辅助作用。政府要建立中介机构的准入和淘汰机制,保证中介机构的服务水准。鼓励科研院所、高等院校的专业人员参与中介机构建设,制定中介机构从业人员从业资格证制度,提高从业人员的素质；[6]专业人员要掌握清洁发展机制的原理和运行机制,提高专业知识和素养,为项目业主提供高水平、高质量的服务。同时,为其他节能减排项目提供服务,可以保证中介机构的运行资金,规避清洁发展机制项目不确定性所带来的风险。

(二)发掘省内资本潜力，拓宽项目融资渠道

清洁发展机制项目的开发与实施需要有大量的资金支持,各个环节都需要大量的资金投入,应通过加大政府政策支持以及加大金融运作创新力度的方式拓宽项目融资渠道,保证项目所需的资金。首先,要执行中国关于清洁发展机制项目税收减免政策,提高企业参与项目的热情。其次,结合省情引入“赤道原则”,在提供融资时注重项目对社会和环境影响的审查；推行“绿色信贷”政策,鼓励金融机构对节能减排项目的信贷支持力度。再次,借鉴中国清洁发展机制基金的运作模式,尝试建立山东省内的清洁发展机制基金。由省发改委、科技厅等项目管理部门联合成立该基金管理机构,对基金的运作进行监督和管理,为省内清洁发展机制项目及其他节能减排项目提供低息贷款。最后,鼓励金融机构参与项目投资,加大碳金融相关产品创新力度,实现业务多元化,在设计专门针对清洁发展机制项目风险贷款产品的同时,积极开发与碳交易相关的金融产品。

(三)提高技术转移层次，提升自主创新能力

低碳技术的自主研发和应用,对于节能减排和应对气候变化具有先导性和基础性作用。实施清洁发展机制的一个重要目标是获取中国发展所需要的先进技术,因此,在项目的合格性要求中首先必须明确对技术转让的规定,以保证项目能真正带来技术转让,提高技术转让的层次。在项目审批时,优先发展能够带来先进环保技术、改善环境质量、增加就业机会、有利于能源结构和产业结构调整的项目,注重对项目技术转让情况的审查,并通过政策措施激励项目合作方把减排核心技术真正转移到省内来。同时,要提高先进技术在各企业之间的流转速度,为山东省整体的技术进步、产业升级提供强大的技术支撑。其次,要注重技术引进与自主创新相结合。政府应充分利用各种政策工具,从降低技术创新成本和提高技术创新收益两方面推动低碳技术创新。[7]在技术引进的同时,不断加强自身技术创新,将技术引进的吸收、消化与创新相结合,从根本上缓解山东省节能减排压力。技术的引进和二次创新需要自主创新能力做基础,消化吸收与自主创新是相辅相成的。政府要倡导整合企业、高等院校、技术服务中心等技术研发力量,建立山东省低碳技术创新平台,打造自主知识产权的低碳技术研发中心和技术转移中心,提升山东省的低碳技术自主创新能力。

(四)构建山东省内碳交易市场，稳定碳交易价格

碳交易市场的构建对于提升中国在碳交易中的定价权和话语权,稳定碳交易价格,维护中国的利益具有重要的意义。[8]目前,中国已开始探索构建碳交易市场,在上海等7个省市启动了碳交易试点。山东省城市之间的减排成本差异显著,强制性节能目标可逐级分解,已具备建设碳交易市场的基础。碳交易市场的建设已被列入山东省“十二五”规划。借鉴国内外的建设经验,结合山东省省情,山东省碳交易市场可分三个阶段分步建设：

第一阶段为从基于清洁发展机制项目的交易向自愿减排市场交易过渡阶段。首先要保障清洁发展机制的平稳过渡,同时以黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济开发区为依托开展自愿减排市场试点。可联合技术服务中心等机构出台规范自愿减排交易市场中交易各方行为的准则和标准,开展市场建设。

第二阶段为配额交易阶段。在全省范围内开始施行减排量配额制,对温室气体排放量大的企业进行排放量上限管制。同时,建立和完善市场交易机制,积极制定相关认证制度和标准体系,开发多元化的碳金融产品,并培训和储备相关专业人才。

第三阶段为走向国际阶段。要与国际碳交易价格接轨,稳定碳交易价格。积极制定各种标准体系,逐渐掌握国际碳交易市场的定价权和话语权,把山东省建成有广泛影响的国际碳交易市场。

四、结论

2011年底的南非德班气候大会通过决议,《京都议定书》在2012年后继续有效,表明清洁发展机制将在未来的全球碳减排行动中发挥更大的作用。山东省要利用清洁发展机制项目实现节能减排和可持续发展,必须客观分析本省清洁发展机制项目实施的内外部条件,充分利用自身优势,把握机遇,通过科学的战略规划指导项目的开发与实施。同时,要注意清洁发展机制只是减排的一种工具,要真正实现可持续发展还要积极制定符合山东省情的减排政策和具体措施,并与省内产业结构以及能耗结构调整等措施相协调,利用项目带来的资金和技术等保障政策措施的充分落实。

注释：

①参见《京都议定书》第12条。

② 数据来源于 UNFCCC网站,http：//cdm.unfccc.int/Statistics/index.html。

③ 数据来源于 UNFCCC网站,http：//CDM.unfccc.int/Statistics/Registration/NumOfRegisteredProjByHostPartiesPie Chart.html。

④数据来源于山东省统计信息网,http：//www.stats-sd.gov.cn/tjsj/nj2011/indexch.htm。

[1]任勇.中国CDM与可持续发展[M].北京：中国环境科学出版社,2010：4-6.

[2]徐杰明,李雪亚,张敏涛,等.江苏省CDM项目现状统计分析[J].能源研究与利用,2011(3)：33-36.

[3]高海然.我国清洁发展机制(CDM)项目实施现状和政策建议[J].中国能源,2008,30(6)：33-38.

[4]杨志,郭兆晖.碳交易市场的现状发展与中国的对策[J].中国经济报告,2009,7(4)：16-21.

[5]刘磊.黑龙江省清洁发展机制项目开发战略研究[M].北京：中国水利水电出版社,2010：104.

[6]赵盟,康艳兵,冯升波,等.我国CDM项目的发展动态、问题与建议[J].能源与环境,2011,33(4)：16-20.

[7]罗堃,叶仁道.清洁发展机制下的低碳技术转移：来自中国的实证与对策研究[J].经济地理,2011,31(3)：493-499.

[8]江涌,王力.国际碳排放交易市场的分析[J].经济研究参考,2010(24)：31-32.