中国能源国际合作发展20年：成就与影响

文／中国人民大学国际关系学院执行院长 陈岳

中国人民大学国际能源战略研究中心学术委员会主任 许勤华／

一、中国能源国际合作发展的成就

回顾20年的努力探索和发展，中国能源国际合作取得了显著成就，并进入了全面快速发展阶段。这些成就包括：首先，能源外交取得了重大成效。通过政府高层互访和各种首脑峰会等方式，中国与世界多个国家签订了政府间能源合作协议，并与多个国际组织签署了能源合作框架协定，为中国开展对外能源双边与多边国际合作奠定了扎实基础。其次，建立了多个油气国际合作区域，获得了相当规模的权益油气资源。中国在全球33个国家执行着100多个国际油气合作项目，建成了五大国际油气合作区，主要包括以苏丹项目为主的非洲地区，以阿曼、叙利亚项目为主的中东地区，以哈萨克斯坦项目为主的中亚俄罗斯地区，以委内瑞拉、厄瓜多尔项目为主的美洲地区以及以印度尼西亚项目为主的亚太地区，形成了中国开展国际油气资源合作的全球性区域格局。2011年，中国油气企业海外油气权益产量突破8500万吨油当量。再次，建立了对外能源贸易体系。中国已初步建立了以石油、液化天然气(LNG)、天然气、煤炭、铀矿为主的能源进出口贸易体系，运输方式以油轮为主、管道为辅，含少量铁路陆运，国际市场上以现货、期货及长期购买协议等多种方式结合。最后，中国能源公司极大地提高了其自身国际竞争力。经过19年的发展，中国国有能源企业不但掌握了国际能源合作项目运作模式，积累了丰富的资本运作、合同谈判等方面的经验，海外投资效益也不断提高，实力不断壮大，国际影响力显著增强。2012年，中海油、中石油两大公司齐头并进加拿大，就是其实力增强的具体体现。

迄今为止，中国能源国际合作无论从合作途径、内容、机制、合作对象等都出现了很大的变化.这些变化总体呈现出以下三个特点：其一，合作的能源品种不断多元化。中国能源国际合作已经从最初的以石油和天然气为主，逐步扩展到天然铀、煤炭、电力、风能、生物燃料、节能和能源科技装备等多个领域。其二，中国能源国际合作的对象不断丰富，不仅有国家行为体，还有非国家行为体，如国际能源政府及非政府组织。目前，中国已与近40个国家建立了双边能源合作机制，如中美能源政策对话、中美油气论坛、中俄能源谈判机制、中哈能源合作分委会、中日能源部长对话、中国印度尼西亚能源论坛等。合作对象国从初期的周边邻国、中东地区逐步扩展到了中亚、非洲、美洲、大洋洲等广大地区，覆盖了世界主要能源生产国、消费国和途径国。其三，合作方式不断创新。这种创新既表现为“金融元素不断介入”，即利用中国外汇储备优势使能源国际合作中能源和金融实现一揽子合作，如近年来出现的各种“石油换贷款”；也表现为“非国有企业加盟，合作主体日益增多”，即形成了一个以资源国和投资国的国有公司为主，由资源国的非国有公司和投资国的非国有公司参与的多层次、多国、多种所有制组成的合作主体。

二、中国能源国际合作发展的背景

中国能源国际合作发展如此迅猛的主要原因在于中国能源安全观发生了根本的改变，也就是说中国制定对外能源政策的政策基础发生了根本的改变，已经从现实主义视角转变至自由主义视角。这种转变体现在政府官方发表的能源安全政策、能源企业的经济活动中，更体现在中国参与能源国际合作模式的变迁中。能源安全观的转变导致了一系列能源国际合作的多边趋势，也促使能源企业逐渐进入人们的视野，在能源国际合作中起了重要作用，打破了之前一贯“政府先行，为企业铺路”的模式。

纵观中国的能源发展史，虽然1959年大庆油田的发现使中国石油工业发生了转折性变化，中国在较长一段时间实现了石油的自给自足和少量出口，但到了20世纪90年代，随着经济持续发展，中国的石油需求量节节攀升，尤其是1993年成为石油净进口国后，石油对外依存度逐年增加，使得中国石油行业与国际石油市场密不可分。同时，以煤炭为主的能源消费结构增加了碳排放量，中国在遭受巨大国际压力时也积极开展各种减排措施。在发展过程中，中国的能源安全观从最初的能源独立观转向能源相互依赖观，从对能源供给安全的关注转向对能源需求安全的关注，进而使中国参与能源国际合作的模式产生相应变化，体现了现实主义的能源安全观向自由主义的能源安全观的转变。

改革开放以来中国能源安全观演变过程共分为两个阶段。第一个阶段是改革开放（1978年起）初期，从能源自给自足走向能源国际合作；第二个阶段是“十一五”规划（2005-2010年）时期，以石油天然气为主的能源供给安全观向多种能源均衡发展的能源使用安全观发展。2006年，胡锦涛同志在俄罗斯圣彼得堡提出了新能源安全观。至此，中国能源安全观从孤立的以自我为主的纯供应安全，逐渐从4A①4A是指availability,accessibility,affordability,acceptability,即来源保障性、运输畅通性，价格承受性、环境可容性。型能源安全观向3E+S②3E+S是指energy，economy，environment，safety，即能源性，经济性，环境性，社会安全性。。型能源安全观过渡，更加注重多种能源的共同发展。十八大以后，能源安全观也日益与整体社会生态文明结合在一起，注重永续的发展。

三、中国能源国际合作发展的影响

从20世纪90年代初期开始，经过探索学习、积极参与和主动创造，中国的能源国际合作取得了巨大的成就，同时也产生了许多影响 这些影响绝大多数包含着正面的意义，但也存在一些问题。

(一)中国能源国际合作发展产生了巨大的正面效应

首先，中国能源国际合作发展帮助中国树立了负责任的大国形象。从最初的学习考察、交流对话到主办多次会议、提出多项倡议，从信息缺乏沟通到与主要全球性国际能源机构建立畅通的能源数据信息互通机制，从国际能源制度的追随者到影响并参与国际规则制定，中国能源国际合作已经不仅仅是中国企业“走出去”，在油气上中下游的不断并购和拓展，更包含了中国在能源发展理念上的创新、协商机制上的融合、国际能源问题的解决等各项能源事务上的逐渐壮大的影响力。如中国在已加入的各种区域多边合作机制中提出了一系列新倡议，实践了一系列新举措，在全球产生了广泛积极的影响，如新能源安全观和低碳城镇建设等新理念，已获得国际社会广泛的认同和支持。另外，中国企业在“走出去”的同时，积极帮助能源基础落后的国家开展了各种能源配套和辅助设施的建设，如在非洲的乍得建立炼化厂等，改善了当地人民的生活和经济条件，表现出中国企业的社会责任感。

其次，中国国际能源合作发展一定程度上改变了地缘政治。中国能源国际合作以能源关系为纽带，加强了与全球主要国家和地区合作组织政府间和非政府间的联系，促进了相互理解，缓解或不断化解着不少的地缘政治的危机。以APEC为例，在2012年局势最为紧张的亚太地区，多边和双边能源合作进展迅猛，减弱了该地区上空不断堆积的冲突的阴霾，增添了合作的亮色。

最后，中国能源国际合作发展重塑了国际关系。由于国际能源合作所依托的产品是能源，能源的第一属性为商品，是一个能够迅速产生共同商业利益的产品，因此，围绕着能源这种特殊商品开展的合作，较不易被意识形态和后冷战思维所干扰和诱导。建立在能源国际合作基础上的国际关系，超越了制度、经济发展水平以及国家间文化差异，以能源资源国、能源消费国和能源途径国为网轴全面展开。中国20年的能源国际合作发展带来的最大成果就是世界国际关系秩序在有了中国的能源勘探、生产、运输、消费的参与后，变得更为丰富和稳固。

（二）中国能源国际合作存在潜在的负面效应

毋庸置疑，20年的发展成果是有目共睹的，道路是正确的，产生的影响是正面的，但是也存在问题，而如何化解问题是能源国际合作战略家们应该研究和提前设计预险方案的重点。合作面临的最关键点是中国企业“走出去”隐含潜在的政治风险，具体表现为“走出去”会受到全球和地区乃至国家内部地缘政治经济的影响，因为越多“走出去”就意味着相互依赖的加大，也就意味着中国受到风险影响的几率也日益加大。在这种背景下，中国能源国际合作必定会给中国对外关系带来一种负附加值的外部效应，会给正常的双边关系贴上“能源”的标签，加大合作对象国对中国的“资源掠夺”猜疑。近年来，无论在缅甸、哈萨克斯坦、俄罗斯还是拉美资源国，对中国企业的反对声音从民间到政府不绝于耳。在全球合作平台上，中国是个新到者，从一开始的受欢迎、受期待到现在的贸易“双反”只能说明，巨大的经济总量和人口总量如果加上能源的诉求，则会使世界传统政治经济体系主动接受中国的融入和改造变得更加困难。

四、相关建议

由负面效应到正面效应的转变，需要在20年成就的基础上进行更高层次的制度设计，具体讲来有以下四点建议：

一是增信释疑，以便各方正确认识中国能源安全政策。作为世界第二大能源消费国，中国满足自身能源需求的正常能源外交行为常常受到诟病，这不利于中国在全球和国际区域能源合作中发挥应有的作用。二是慎重对待敏感性，协调各个国家之间的关系。能源的重要战略属性使全球主要国家无论是资源国、消费国还是途径国对能源安全问题都极为敏感，为了保障自身能源安全，它们相互之问时常会展开激烈竞争。三是鼓励本国工商业企业和民间力量参与全球及区域多边、双边能源合作。工商业企业和民间力量的参与，在一定程度上可以淡化合作的政治敏感性，发挥独特作用。四是恰当选择多边合作模式，克服中国能源多边国际合作的短板。中国应该结合自身优势，恰当地选择一个最适合中国的能源国际合作模式，以实现自身的利益最大化。

结论

从继往开来的2013年起，中国能源国际合作面临着更大的机遇与挑战。从机遇面来看，随着气候变化问题在全球展开日益激烈的讨论，一场新的工业革命已初现端倪，它将彻底改变世界经济和人们的生活方式。工业革命的核心为能源革命，这次能源革命使得人类生产与利用的能源品种发生变革，如2009年开始的页岩气革命促使常规油气向非常规油气发展；人类生产与利用能源的方式发生变革，如分布式能源的使用。这次能源革命将使国际能源问题与国际环境问题获得一个问题解决的重合点，即为一种低碳的、永续的发展方式。国际能源合作因此将获得巨大的发展空间，合作领域将大大拓宽。同时，在中央政府建没生态文明的纲领指引下，中国的能源发展将日益体现这种精神。因此，无论是国际环境还是国内环境，都给中国能源国际合作提供了再一次勃发的伟大机遇。

从挑战面看，随着气候和能源政治的博弈日益深入，一场新的围绕着世界政治体系治理权和话语权的竞争正在展开，能源安全概念从旧有的需求侧向消费侧、从能源本身向更高经济性以及强调环境性与社会安全性发展，即所谓的3E+S，中国能源国际合作不仅担负着保障中国传统能源安全的重责，更承担着传统能源安全外溢的其他安全需求。而中国能源国际合作也存在一些问题，如行政审批程序较烦琐，合作协调机制尚待完善；国际能源合作资金有待国家财税金融政策的更多支持；需建立应对合作风险保障和应急机制；需建立并完善对外能源贸易体系以规避能源价格剧烈波动；高端复合型能源国际化人才严重缺乏；等等。这些问题使得中国能源国际合作在不断成功的同时，风险性也日益加大。这也是2013年开始的中国能源国际合作需要应对的更深层次的挑战。