社会组织应对突发性海洋灾害存在的问题、原因与对策

尹盼盼，蔡勤禹

(中国海洋大学，山东青岛 266100)

0 引言

据统计，我国由海洋环境突发事件所导致的经济损失从20世纪50年代的每年不足1亿元到1997年高达300亿元，再到进入21世纪后仅直接损失每年就逾100亿元［1］，数字触目惊心。在这样巨大的经济损失、社会危害下，迫切需要建立健全应对突发性海洋灾害的应急预案，探索政府、企业、社会组织及公众有效配合的应急机制，共同应对突发性海洋灾害。其中，社会组织又称“民间组织”、“非政府组织”，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态［2］。鉴于企业的营利性质、公众的分散性，在应对突发性海洋灾害中处于被领导、被整合的地位，再加上我国在应对灾害时一直以政府为主导，本文就着重从强化社会组织应对能力的角度论述加强突发性海洋灾害的治理，并最终落脚于各方力量的配合，科学有效应对突发性海洋灾害。

1 社会组织参与应对突发性海洋灾害存在的问题

1.1 社会组织与政府的协同应对有机配合不足

针对突发性海洋灾害的发生发展过程，国家已经初步建成了应急联动机制，即“在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间，政府与社会组织之间的沟通与互补，通过良好的沟通与有效的信息交流，整合资源，共同行动，协调处理危机的规律性运作模式”［3］。这对应对突发性海洋灾害有着重要意义。例如，2011年我国各类海洋灾害直接经济损失和死亡(含失踪)人数明显低于近10年平均值;与2010年相比，海洋灾害直接经济损失减少约53%，死亡(含失踪)人数减少约45%［4］。但是，在应对灾害的实际过程中，绝大部分是依靠政府通过行政手段组织应对突发性海洋灾害。例如，为确保北京奥运会顺利进行，2008年治理黄海海域爆发的浒苔灾害中，仍主要依赖政府和军队，而社会组织发挥的作用有限。究其原因，还在于缺乏社会组织与政府协同配合的参与制度和机制。

1.2 社会组织参与水平低

突发事件根据对社会可能造成危害、实际危害已经发生、危害逐步减弱以及正常社会秩序恢复四个标准，可分为预警期、应急期、缓解期和重建期四个阶段［5］。这四个不同阶段，应对措施有不同侧重点:预警期的监测预报、应急期的快速反应、缓解期的持续关注、重建期的常态恢复。从中可以看到，社会组织因其自身灵活、专业、志愿参与的特点发挥作用的空间很大，如实地调查、协助监测、有效发布信息、专家技术、志愿服务、心理干预等。《中国红十字会灾害救助规则》中第十条对其在救灾中的主要职责进行了界定:包括考察评估灾情、制定救灾计划、募集分发救灾物资、指导志愿者服务、协助转移群众、提供医疗卫生、心理辅导干预等九项职责。但目前，社会组织活动的空间仍主要停留在救灾物资、财力的捐赠上。《国家突发公共事件总体应急预案》中也仅在工作原则中提到“快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制”，这只是笼统的概念，至于具体的机制制度还很缺乏。这与国际上海洋事业发达的国家差距较大。美国通过公民团的组织形式，提高公民的志愿者服务水平和危机防范意识。日本提倡“自救、共救、公救”的理念，建成由居民、企业、社会组织和政府共同应对的应急体系。例如，日本在浒苔灾害治理中，成功地动员了当地的非营利组织、市民团体、企业厂家的力量。这使得浒苔治理这一世界难题得到有效突破，还通过浒苔文化节大大丰富了当地民众的生活，开辟了浒苔回收利用的途径［6］。

2 社会组织参与应对突发性海洋灾害不足的原因

2.1 “强国家—弱社会”的传统格局

长期封建中央集权的历史传统加之新中国成立后高度的计划体制，导致“强国家、弱社会”的社会格局。从国家层面看，政府往往集权几乎包揽一切社会事务。在决策、应对、监督中，公民的参与有限。因此，在突发性海洋灾害的应对中，政府也忽视了与社会组织在各个阶段的合作，导致了应对不力及资源浪费问题的出现。从公民角度看，首先，无论是灾民、还是非灾区民众对政府的依赖性远大于对社会组织的信赖度;其次，公民的整体危机意识不高，参与突发性事件的主动性和自觉性不够，往往把自身定位于受助者，相关的自救互救技术不高、能力不足，这与公民社会所要求的意识和能力仍有较大差距，而这都是“强国家、弱社会”的历史传统所带来的负面影响。

2.2 社会组织相关立法不健全

首先，在我国，登记入口就有很大的限制。学界也一直在讨论社会组织与业务主管部门的挂靠问题，这导致很多社会组织要么处于未登记状态、要么以其他非正规方式注册，势必会影响到此类社会组织享受国家优惠等政策，影响其权益，也给下一步国家对社会组织的管理监督带来难题。

其次，社会组织参与突发性灾害治理的权利、义务不明确。这不利于调动社会组织参与的积极性，也加大了其参与的难度。为有效应对突发性海洋灾害，2005年国家海洋行政主管部门根据《国家突发公共事件总体应急预案》出台了《赤潮灾害应急预案》、《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》，初步建立了应急法律体系，但对社会组织参与应急治理的规定不明确。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》中规定公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作;2010年《自然灾害救助条例》规定了红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织依法协助人民政府开展自然灾害救助工作，这些仅仅把社会组织纳入到应急管理机制中，却没有做出具体规范。再以《国家自然灾害救助应急预案》为例，预案在工作原则中强调“依靠群众，充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体的作用”;在人力资源准备中提出“培育、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其作用”;在社会动员准备中针对社会组织，主要是着眼于社会捐助，“建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作”，“健全经常性社会捐助接受网络”，“完善社会捐助表彰制度”，而对社会组织其他的作用空间规范很少。

2.3 志愿者环节问题突出

志愿者是社会组织的活力所在，其素养与能力在很大程度上决定了社会组织的前景。首先，在志愿者来源上，尽管有志愿者登记制度，却形同虚设，所登记的志愿者并非是真正可以动员的资源。其次在应对突发性海洋灾害中，需要志愿者具备一定的专业技术、技能即需要从事海洋相关学科研究的专家学者、进行灾害预报收集发布的信息者甚至具备海上自救互救能力的专业人士等。这其实与直接从事海洋第一产业的渔民，第二产业的海上工作人员及第三产业从业者有密切关系，因此，培育社会志愿精神，在相关领域、涉及的相关人员中培训志愿者是应对突发性海洋灾害志愿者体系中的重要一环。因为海洋灾害的致灾因子与承载体之间，首先通过从事海洋第一、第二产业人员的人身财产伤害进而普及到相应家庭乃至社会。

3 加强社会组织应对突发性海洋灾害的对策

针对社会组织在应对海洋灾害中存在的问题，应在以下几个方面加强社会组织应对突发性海洋灾害的能力。

3.1 整合社会组织内部资源，强化自身力量

首先，社会组织应抓住有利的发展契机，在国家法律法规政策范围内大力发展。例如，发动组织海洋院校研究所成立专门的应对海洋灾害的学会、协会，并建立相应的专家人才库，在专业知识方面能发挥这些智囊团的作用;成立专门针对海洋灾害防治的基金会，为日常监测预报、灾害救助、重建提供充足的资金保障;成立专门的高质量的民办非企业单位，提供及时有效的海洋灾害信息、有实效的灾害应对品牌课程项目、专业的受灾人群心理干预培训队伍。

其次，提高行业自律，建立健全内部监督体系，自觉接受社会监督，提高自身公信力。“社会组织在参与公共危机治理中发挥应有的作用，关键在于提高社会公众的信任度，树立社会公信力”［7］。例如，2012年12月，红十字会设立了社会监督委员会，委员是各界中具有深厚专业背景、广泛社会影响并且热心公益事业的知名人士和志愿者，委员主要负责项目监督、经费监督、活动监督，并负责将监督、审查的结果向社会公布。这就是红十字会在自我监督、自觉接受社会监督中迈出的一大步，最终有利于提高自身公信力。此外，还可借鉴港澳慈善组织的先进做法:邀请收益地区的群众代表参与项目，将受助地区的最真切需求反映出来，并且有利于项目的监督管理。总之，从源头到终点建立起系统的监督体系，提高自身公信力。这是获取社会支持、提高服务能力的关键之一。

再次，社会组织还要运用自身灵活、专业、群众基础广的特点广泛与企业合作，开发新产品、新项目，更大发挥自身救灾功能与影响力。例如，应对突发性海洋灾害的监测仪器、设备、浒苔等加工处理，变废为宝。总之，社会组织要在应对突发性海洋灾害机制的各个时段发挥应有作用，提供物资、人员、信息、技术等各方面服务，切实发挥募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀的作用。最终，社会组织通过整合内部资源，强化自身力量，争取其在“强国家—弱社会”的人文社会环境里站稳一席之地。

3.2 优化权责分配，建立健全政府与社会组织协同应对机制

首先，政府在协同应对中做好制度保障。“建立健全政府与社会组织合作治理的协调机制，保证政府及各类社会组织密切配合，运转协调，优势互补，功能聚合是危机治理取得成功的关键所在”［8］。作为组织应对社会管理的主体，政府与社会组织应相互配合共同应对。在突发性海洋灾害的治理中，日本等国已将社会组织放在了主导地位上，而政府处于协同、服务、监督的地位。鉴于我国具体的国情、社会传统以及社会组织仍处于成长阶段，我国应对突发性海洋灾害的过程中，仍是政府发挥主体领导作用，关键在于建立健全二者协同应对的机制，理论上形成共同应对、相互配合、相互监督的模式。因此，政府首先在对待社会组织的政策方面，要健全法律法规，将“入口”管理、“过程”监督、有效评估控制有机结合起来。通过政府购买社会组织服务的方式、不断完善的税收优惠政策为社会组织提供资金支持。目前，需要进一步简化放松社会组织登记注册手续，加强动态合作与监督。着眼于突发性海洋灾害的专门性，进一步制定完善的防灾减灾法律法规，加强对社会组织的权利义务的规范，将社会组织应对突发性海洋灾害纳入到法制化、规范化的进程中。

其次，社会组织要有大局意识，积极配合政府的应对规划，发挥自身灵活和专业人才优势，向政府提供优质的专业服务、便捷有效的信息服务，利用自身联系群众广泛的特点及时向政府反馈公众信息，二者最大限度上形成合力，共同应对突发性海洋灾害。

3.3 强化公民参与意识，提高公民参与能力

公民社会的时代已经到来，公民参与意识的强弱、参与能力的大小对当今社会的治理效果有很大影响。社会是由众多的个体公民所组成，发掘公民的自由、主动地位才是治理社会的根本。在我国长期“强国家—弱社会”的历史传统下，公民习惯于依赖政府政策指引，自主意识不强。再加上我国一直以来“重陆轻海”的观念，使得民众对海洋的开发保护、海洋灾害的预防应对重视了解都不够。因此，急需在国家和社会组织的引导下，通过各种方式，强化公民参与海洋保护开发治理的意识。

(1)加强海洋环境保护的宣传教育

根据2011年国家海洋局统计的数字:77%的海滩垃圾和71%的海面漂浮垃圾来源于人类海岸活动;航运和捕鱼等海上活动产生的海滩垃圾和海面漂浮垃圾分别为3%和4%;与吸烟相关的海滩垃圾和海面漂浮垃圾分别为11%和5%［9］。因此，当下要将建设“海洋强国”、保护海洋、开发海洋的理念以生动有效的方式在民众中普及，为建设“美丽中国”赢得群众支持，把海洋环境保护、海洋灾害治理融入到民众生活方式中。

(2)加强公民应对海洋灾害的能力教育

以中国红十字会为例，《中国红十字会总会关于做好2012年自然灾害救助工作的通知》里非常注重培养提高公民应对灾害的能力。通知要求各省红十字会立足本地实际，开展救灾演练。同时，红十字会注重各级救援队的建设，严格按照各类救援队工作手册建立，加强培训演练，提高应急救援能力。因此，在海洋灾害的应对治理中，要首先对沿海地区居民加强宣传教育，开展救灾演习演练。并且，要有系统工程保障对公民宣传教育的实效性。首先，针对不同的公众主体，采取相应的宣传教育方式，保证参与主体的全面性。例如，对于未成年学生，要借鉴日本的防灾减灾教育经验，将其纳入到学校教育体系中;对于党政机关工作人员，从加强其业务能力上进行宣传教育，并辅以考核机制;对于企事业单位工作人员将单位教育培训与社区培训有机结合起来。其次，要充分运用新媒体、新技术，丰富创新教育内容和方式。例如，在防灾减灾日、海洋环境日里配合传统文字、图片展板教育形式，推出视频录像、模拟比赛、实战演习等直观生动的教育方式。再次，除了固定时间的固定活动宣传，还要有常态宣传教育途径相配合。例如，开辟海洋频道、海洋节目，开发海洋环境、海洋灾害知识教育网站，宣传普及公民自救互救常识、技巧等。

总之，在社会组织自我强化、政府有力扶持、公民积极配合下，不断加强社会组织应对突发性海洋灾害的能力。最终，形成政府、社会组织、公民的有机配合，以最少的成本、最科学规范的方式建立起应对突发性海洋灾害的有效机制。

［1］ 国家海洋局.中国海洋信息网2001年中国海洋灾害公报:概况部分［EB/OL］.(2011－5－13)［2012 － 12 － 24］http://www.coi.gov.cn/gongbao/nrzaihai/nr2001/201107/t20110729_18984.html

［2］ 王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势［J］.吉林大学社会科学学报，2009.49(3):5.

［3］ 凌学武.公共危机管理中的协调联动机制研究［J］.前沿，2007(9):135 －138.

［4］ 国家海洋局.中国海洋信息网2011年海洋灾害公报:概况部分［EB/OL］.(2012－07－09)［2012－12 －24］http://www.coi.gov.cn/gongbao/nrzaihai/nr2011/201207/t20120709_23183.html

［5］ 张建伟.论突发环境事件中的政府环境应急责任［J］.河南社会科学，2007，15(6):24 －26，172.

［6］ 宋宁而，王琪.从国外浒苔治理经验看海洋环境应急管理中社会组织的重要性［J］.海洋开发与管理，2010，27(9):36.

［7］ 彭晓伟，王习明.在公共危机的治理中推进民间组织健康发展［J］.经济社会体制比较，2009(1):182.

［8］ 张勤，钱洁.促进社会组织参与公共危机治理的路径探析［J］.中国行政管理，2010(6):91.

［9］ 国家海洋局.中国海洋信息网2011年中国海洋环境质量公报:主要入海污染源状况:海洋垃圾分布状况［EB/OL］.(2012－07－10)［2012－12 －24］http://www.coi.gov.cn/gongbao/nrhuanjing/nr2011/201207/t20120710_23199.html