水利普查的特点及建议

毛晓文 韦锁兰 化 卓 汪 晶

（江苏省第一次全国水利普查领导小组办公室，江苏 南京 210029）

1 背景

国务院决定自2010年用三年时间开展第一次全国水利普查，这是新中国成立60年以来水利发展史上的第一次关于水利发展情况的国情国力调查，意义重大，影响深远。因此，对第一次全国水利普查进行回顾和总结，为未来可能开展的第二次、第三次水利普查工作或类似水利专业调查工作积累可借鉴的经验和教训，十分必要，也是每位参与水利普查的普查人的使命。

2 普查目标与总任务

水利普查是一项重大的国情国力调查，是国家资源环境调查的重要组成部分。根据《国务院关于开展第一次全国水利普查的通知》（国发〔2010〕4号），第一次全国水利普查主要包括七项任务：（1）全面查清我国江河湖泊的基本情况。通过对我国江河湖泊进行全面系统的调查，查清江河湖泊的数量及其分布，查清我国江河湖泊的水文特征状况。（2）全面查清我国水利工程基本情况。通过对我国水利工程的普查，查清我国各类水利工程的数量与分布、规模与能力及效益等基本情况。（3）查清我国经济社会用水状况。通过对城乡居民生活用水、农业用水、工业用水、建筑业用水、第三产业用水等国民经济各行业用水以及河道外生态环境用水的调查，全面查清我国经济社会用水状况。（4）全面查清我国河流湖泊开发治理保护情况。通过对我国江河湖泊取水口、水源地、入河湖排污口、河湖治理情况等的普查，查清我国江河湖泊开发治理保护的基本情况。（5）查清我国水土保持情况。通过对全国水土流失情况、侵蚀沟道、水土保持治理措施等的调查，掌握水土流失、治理情况及其动态变化等。（6）查清我国水利行业能力建设情况。通过对各类水利单位和机构的调查，全面查清水利单位的数量及分布、从业人员数量及结构、资产规模及运营状况等。（7）建立国家基础水信息平台。通过水利普查，进一步完善基础水信息标准和统计调查制度，建立健全基础水信息登记和台帐管理系统，建立国家基础水信息数据库（包括普查综合成果空间数据库及属性库，主题空间数据库及属性库）和信息管理系统，建立水信息资源整合和共享机制，形成规范、统一、权威的国家基础水信息平台。水利普查的主要内容包括六项基本普查和两项专项普查，分别为：（1）河流湖泊的基本情况普查；（2）水利工程基本情况普查；（3）经济社会用水情况调查；（4）河流湖泊开发治理保护情况普查；（5）水土保持情况普查；（6）水利行业能力建设情况普查。两项专项普查为灌区专项普查和地下水取水井专项普查。

3 创新点

第一次全国水利普查是在国务院的统一领导和部署下开展的一项庞大的系统工程，内容全面、技术复杂、方法统一、步调一致。历经三年的普查工作，总结特点如下：

之一：是一次具有开创性的全新工作

我国建国至今未开展全国范围的水利普查工作，而其它行业普查，如经济普查、农业普查、土地调查、污染源普查均已开展了两次以上，国家人口普查更已开展了六次。因此，本次水利普查是一次史无前例的开创性工作。本次第一次水利普查时间节点多，普查任务繁重，技术路线复杂，涉及面广，国家投入的人财物巨大，不容有半点失败的风险。面对第一次水利普查，缺乏可以借鉴的工作经验，缺乏有实践经验的专业普查队伍，缺乏成熟的普查规程规范和专业技术标准，而这些又必须在短期内制定并实施。因此，技术方案的制定、队伍的组织和培训、普查中问题的解决和处理、质量控制等对全国第一次水利普查的组织实施领导者、对每位普查人员都是个全新的挑战。

之二：是一次现代技术与传统水利调查相结合的高新普查方法运用

面对庞大的指标体系和普查内容，本次水利普查的技术方案充分利用高分辨率遥感技术（RS）、全球定位系统技术（GPS）、地理信息系统技术（GIS）、数据库技术、远程传输技术及模型分析等高新科技手段，不仅提升了普查的可行性和准确性，节省了人力、物力，大大提高了普查的时效，也规范了全国大范围的数据采集、分析、统计口径和方法，为未来相似的大规模调查工作引领了方向。

之三：是一次专业性极强、对象关联关系十分复杂的多目标普查

水利普查共涉及33个普查对象，48张普查表，320个普查指标，各指标之间相互关联，相互依赖，相互平衡，关系非常复杂。普查指标中既包含自然资源和环境指标，又包含经济社会指标；既有水利行业内指标，又有水利行业外指标；既有定性指标，又有定量指标；既有静态指标，又有动态指标。加之本次普查跨各级行政区划的普查对象较多，如：跨界（县、地、省界）的河流和湖泊，跨县（或地及省界）的灌区、水源地、引调水工程、堤防工程等，跨界关系多样，管理情况复杂，组织协同实施与衔接难度大。

之四：是一次关键节点重点突破的上下互动式普查

本次水利普查共设计了前期准备、清查登记、填表上报、汇总发布4个阶段，22个节点48个环节，各个环节环环相扣，互为因果。其中，普查的试点、培训、动态台帐的建立、数据录入与处理等关键环节都尝试了新的工作模式和方法。

普查试点，是在较短的时段内模拟实施普查的全过程，通过试点可以检验普查内容、普查方式、技术路线、经费预算的合理性，指标体系的科学性，工作机制的可行性；可进一步完善普查方案、数据处理手段、质量控制措施和规章制度标准，改进组织实施形式，为顺利开展第一次全国水利普查工作奠定基础。通过三个月的普查试点，模拟了普查的各个环节，修订了前期普查技术方案中不切实际的设计和方法，提出了重点环节的保障建议措施，达到了发现问题、总结经验、锻炼队伍、培养骨干、推动工作的预期目标。

普查培训是保证普查工作质量的基础工作和重要环节，是决定水利普查成败的关键。国普办制定了《培训工作总体方案》并率先分层次开展了综合培训、专业培训和强化培训，各省在此基础上也制定了适合本省特点的《培训工作实施方案》以指导水利普查培训工作，确定培训类别、培训对象、培训规模、培训时间等。之后，各市县积极推进，加强市县联动，制定了切实可行的培训方案和分类分专业工作计划，有针对性地开展培训工作。这种“统一组织、分级负责、分阶段实施、注重实效”的工作形式和方法为未来大规模地开展业务培训工作积累了可以推广的实践经验。

在动态指标数据获取中，本次水利普查要求对取水口、经济社会用水户的取水量和用水量等建立动态指标台账，逐月记录台账数据以保证普查动态指标数据的真实可靠。建立健全基层台帐登记制度是本次水利普查的创举和难点。

4 问题与不足

之一：组织推进方面

水利普查是一次综合性、全方位的普查，涉及范围之广、参与部门之多、技术要求之高、工作难度之大，在我国水利发展史上是空前的，在我国的统计调查历史上也是少有的。水利普查涉及300多项统计指标，既有很强的专业技术要求，又要面向广大基层群众和用水户。加之水利普查尚属首次，缺乏专业普查队伍和成熟的经验，需要做大量的开创性工作，这些基础性、开创性、复杂性和艰巨性等特点都要求我们要从全局和战略的高度加以重视。从本次水利普查的实践来看，虽然各级政府都很重视，但水利普查的推动基本是依托地方水利系统来执行，各部门的配合和全社会的参与不足，这就造成了对涉及经济社会、水污染等行业外指标收集的难度大，指标的时效性也欠缺。

之二：普查实施方面

河湖基本情况普查进度滞后。实施方案中对每个专项的进度安排都有明确要求，其中，河湖基本情况调查是其它各项专业普查的基础，河湖名录编制必须在其它各项普查进行清查之前完成。而实际普查中，河湖基本情况普查的流程为：依据数据影像资料内业提取河流初始名录—下发流域和省级普查机构核对，形成河湖初始名录及编码—下发县区再次核对修订—上报确定编报河湖名录—填写清查表、普查表和汇总表。这种“自上而下和自下而上交互合作方式”沟通周期较长，导致河湖名录生成滞后，进而影响了其它相关专项的普查进度。

可计量或监测指标的调查力量薄弱。在经济社会用水调查专项中，要求对规模以上用水户用水量进行逐个调查，规模以下用水户用水量通过典型调查结合相关成果推算获得。由于经济社会用水户数量巨大，并且规模以上用水户水量计量设施普及率低，相当部分用水户根本没有计量设施，导致台账建立困难、用水量难以精确统计，仅凭推算需要相当经验且误差较大，加之部分企业认为用水量调查碰触自身利益，不能积极配合调查工作，调查工作难度加大，数据获取困难。缺乏实测数据支持的现象在地下水取水井取水量、入河湖排污口排污量的指标获取中都有所体现。

普查技术指标设计的地域性不足。具体表现在：（1）河湖基本情况。对于仅有供水功能的河道，如通逾河、南水北调等河流基本无排水功能，也不存在干支关系，应作为独立河道处理；平原水网区河道因为上下游关系不明晰，往复流动现象普遍，在指标设定中的上下游、左右岸、流域面积难以界定，可相应增加流经区域等指标。（2）水利工程基本情况。对于重要的水利工程，如大、中型水库、水电站、水闸和泵站工程可增加“正面、侧面图片”，增加“是否进行安全鉴定、安全等级”等工程安全状况指标；本次普查的水闸工程是以流量为规模标准的，但对于广大平原水网地区，水闸的功能主要是防洪挡水，以流量来划定规模不合适，建议针对山区、平原水闸制定不同的界定标准，对于平原水网地区水闸可以口门宽度作为划分标准，更符合运用实际；对于有排水任务的泵站工程建议增加排水量指标；对于本次普查中的堤防定义及普查范围也有待进一步明确，尤其是上千公里的镇、村级河道和圩区两侧的堤防等，（由于建设年代长久不一，堤防等级、防洪保护情况很难确定。（3）经济社会用水调查。企业用水调查中，规模以上标准不能笼统确定，应先分行业再定规模，否则用水调查结果会集中在某个行业，缺乏代表性；建筑业及生态补水的耗水测算标准难以确定，相关用水量推算结果人为性较大。（4）河湖开发治理保护情况。在河湖取水口普查中，规定凡满足取水能力在0.05 m3/s及以上或年取水量15万m3及以上的所有取水口均视为规模以上取水口，对于地处江南水乡、平原水网的地区来说，标准有点低，除少数一些企业取水口以外，我省绝大部分取水口均为农田灌溉用的小型电灌站，这些为数众多的灌溉站取水能力基本都在0.05 m3/s以上，但实际年取水量却根本达不到甚至远远少于15万m3；在入河排污口普查中建议增加河道纳污能力、河道水质的调查等。（5）灌区专项。建议在平原水网区的灌区专项普查中增加基础设施、农村河道、节水灌溉等指标内容；平原河网地区的灌区难以确定上下游、左右岸及水流方向，干、支渠顺序难以确定，并多以圩区为单位，建议今后类似调查可结合各地区不同情况对规模标准进行调整。（6）地下水专项。本次普查方案中对地下水取水井的分类偏重于我国北方的现状和习惯，不符合南方水网地区的实际，建议今后调查对广大南方地区的地下水分类重新调整；本次普查对地热水井、地下水水源地等概念界定不明确，如地热水井井深、水温等指标无量化标准，地下水集中开采区的规模没有界定，在今后的类似工作中也需以明确。

5 结语

第一次全国水利普查作为一项重大的国情国力调查，是国家资源环境调查的重要组成部分，所涉及的门类全、范围广，对谋划水利长远发展、科学制定水利及国民经济社会发展规划、加强水利基础设施建设与管理具有积极作用，对推进水资源合理配置和高效利用、提高全社会水患意识和水资源节约保护意识、推动资源节约型和环境友好型社会建设具有重要意义。当前，各级水利普查已经完成，成果即将发布，及时对本次水利普查的成果、组织和不足进行回顾和分析，积累经验，总结教训，也应是本次水利普查的必要任务。希望此文能给予所有参加这项伟大普查工作的各级普查员、普查指导员、普查的策划者、设计者、组织者、执行者以启示，使大家能对各自的普查经历进行很好地总结和研究，为未来的普查工作和相关各类水利调查提供借鉴和帮助。