政府投资项目造价控制问题与对策

□文/宋晓娟 刘明星 吴 品

（1.重庆市财政投资评审中心；2.重庆国际复合材料有限公司 重庆）

一、各阶段影响造价控制的因素和问题

（一）项目前期阶段

1、有些项目可行性研究缺乏相关科学论证，盲目决策。主要体现为经验型决策、跟风型决策、“唯长官意志型”决策，没有进行技术经济论证和多方案比较，使得项目技术先进性、经济合理性得不到有利保证，给项目的投资控制埋下隐患。

2、前期勘测不到位，用于设计的基础数据失真。有些项目在设计时无详细勘测，甚至有些直接参考类似地段的地勘情况，致使初步设计与实际情况相差很大，导致后期变更变化很大。

3、项目概算编制质量不高，甚至有些人为压低概算。主要体现在编制概算人员素质不高、责任心不强，对施工技术知识欠缺，经验不足，编制概算时存在缺项、漏项，导致实际执行时超概。还有的建设单位搞“钓鱼工程”，以项目通过审批为目的，人为压低概算。在编制可行性研究报告和项目投资估算时，故意压缩规模和投资，待项目立项开工后，逐渐将原来隐匿未报的各项投资罗列出来，调整概算。

4、“三边工程”仍然存在。有些项目由于仓促上马，不能按正常的建设程序和工期进行，迫于工程完工倒计时的压力，设计人员只能采取分段出图的办法，边设计，边修改，边施工。由于没有完整的施工图设计，导致设计与施工的衔接经常出现问题，设计变更和返工现象时有发生，造成工期延误和经济损失，工程质量受到影响，工程造价难以控制。

（二）项目招投标阶段

1、建设单位权力过大，存在着违规招标现象。采取的手段有：将依法必须招标的工程进行肢解，化整为零；只对工程项目主体进行招标，对与之相关的监理、材料设备、专业工程等则直接发标；倾向明显，量身定做招标文件、评标办法。

2、招标文件未经评审和未按国家规定招标，招标形式多样。有的采用费率或优惠费率招标，有的招标文件写得含糊不清，造成合同签订及竣工结算出现扯皮现象。

（三）项目签订合同阶段

1、由于设计不够完善，相当一部分施工合同采用了暂定价的形式，约定待结算时“据实调整”。这样，不但不能有效利用市场竞争机制降低工程造价，同时还给竣工结算评审工作带来压力，而且极易引起结算纠纷。

2、施工合同很不规范，大多流于形式，起不到应有的法律约束作用，最终导致合同约定的工期和造价在履约期间几乎全部被突破。

（四）项目实施阶段

1、不严格按图施工，工程变更、签证管理不严。项目进入施工阶段，设计图纸以外或施工图预算中没有包含的而现场又实际发生的施工内容（如地下障碍物的拆除、自然灾害造成的损失、措施性工程的实施、地质条件的变化、施工条件的改变等等），这些因素的存在给工程造价留下了活口，所发生的现场签证费用是整个工程投资的一部分。部分工程建设管理方投资控制的意识淡泊，在办理工程变更签证时，对整个工程情况缺乏综合平衡，没有统筹安排，致使有些不应该办理的签证单或与工程清单报价书中内容重复的费用办理了签证。

2、部分建设单位缺乏专业人才，工程管理不到位，施工资料缺乏，项目档案管理不完备。有些建设单位缺乏专业人才，且部分人员责任心不强，工程管理不到位，使设计变更随意，设计变更、资料签证缺乏有效监督，施工记录和隐蔽签证资料不能及时完成，有补记现象和签证失真现象，个别项目审减率达50%以上。

针对上述政府投资项目建设管理中存在的诸多问题，为有效加强政府投资项目的造价控制，应强化措施，找出相应的对策。

二、对策分析

（一）事前控制是主导，加强政府投资项目建设管理的前期工作

1、加强可行性研究报告的审核工作。可研的目的只有一个，即立项的科学性、经济性、适用性，它立足于调查研究及现状的基础上对多种方案进行严谨的科学论证，使项目技术先进、经济合理、实施可行。认真做好政府投资项目可行性研究报告的审核工作，对减少决策的盲目性，合理控制项目的投资是十分重要的。如采取委托新的有咨询资质的可研审核单位完成对原可研报告的审核、制定详细的控制指标、建立专家库、聘请专家审核等方法，加强政府投资项目的可研报告审核工作。

2、优化设计方案及加强对设计文件的审核工作。完善的工程设计文件是编制项目总体建设经济指标的充分依据，是决定工程造价合理性的必要条件，因此加强对建设项目设计文件的审核，对合理控制项目总造价是十分重要的。设计文件总体上包括初步设计、技术设计、施工图设计文件等，设计质量的好坏对整个工程建设的效益至关重要，推行设计方案招标和设计优选是控制投资的有效措施。设计招标和设计优选可以克服方案比选的片面性和局限性，同时也有利于促进设计人员的竞争意识，鼓励设计人员解放思想、开拓创新；有利于设计采用新技术、新工艺、新设备，更符合“安全可靠、经济适用、符合国情”的原则；有利于技术经济合理的设计方案脱颖而出。

（二）确保招投标工作有序开展是项目顺利实施的基础和保证

1、全面推行工程量清单形式招标。工程量清单计价是指在建设工程招投标中，按照国家统一的工程量清单计价规范，由招标人提供工程量，投标人自主报价，通过市场竞争形成价格的工程造价计价模式，这种计价模式的基础是：工程量计价规则统一化、工程量计算方法标准化、工程造价的确定市场化，实行工程量清单计价法是一种既符合我国市场竞争规则，又符合与国际惯例接轨的计价模式，是我国建设市场发展需要的必然结果，相对于传统计价方式它降低了政府投资项目的工程造价，减少了招标工作的盲目性和随意性，规范了招投标行为，避免了招标过程中的暗箱操作行为和职务犯罪，非常利于合理控制造价和企业的公平竞争。因此，在政府投资项目的招投标、工程施工、工程结算等工作中，积极推行工程量清单的计价模式，对降低工程成本、提高政府投资项目的投资效益是非常有益的。

2、严格项目招投标管理，有效控制招投标利益空间。强化工程招投标管理，该公开招标工程应公开招标；严格规范邀请招标，不应实行邀请招标的项目，决不允许邀请招标，防止邀请招标成为地方保护和行业垄断的“保护伞”。对应进行公开招标而未招标、肢解工程发包的建设单位，应加大查处和处罚力度。

（三）加强政府投资项目的事前、事中、事后控制是合理控制工程造价的关键

1、严格控制工程变更与现场签证。建立严格的设计变更、签证审批制度。杜绝不负责的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象。尤其是重大设计变更、签证，应当组织相关部门共同参与论证，造成超概算的按规定程序调整概算。建立分级审批和先报后批实施的制度。签证必须达到量化要求，要先算账后变更，强化变更价款审批程序，以便在符合工程实际需要的前提下，从经济效益角度衡量其利弊。

2、加强合同管理。加强合同的跟踪管理，做好工程施工记录和日常的文件资料积累工作，根据合同正确处理索赔。由于施工阶段双方对合同条款理解上的差异，加上施工环境因素的变化，合同纠纷经常出现，各种索赔事件不可避免。在承包商提出索赔时，应认真分析索赔方案是否合理、合法，计算是否正确，依据是否齐全，妥善处理索赔事项。并能根据相关合同条款，对承包商进行反索赔，积极地利用合同，达到有效控制项目投资的目的。

3、规范项目结算报批制度和档案资料管理。建设项目竣工验收后，承包方向建设单位或业主单位提交工程结算，作为工程造价竣工结算的依据。项目结算及相关资料必须由建设单位审核确认后报送财政部门。对报送资料缺失和有关手续或签证不全的将不予接受。在结算审核中要把握好：（1）要以监理工程师和业主现场代表签发的变更令和签证单为竣工结算依据；（2）对现场签证要根据实际完成的工程内容和和工程量计价，不能简单套用定额。

三、结束语

总之，对政府投资项目的造价控制是涉及众多相关部门协调作战的系统工程，它将大批设计、技术、经济、项目管理人员纳入统一的造价控制队伍之中，本文所提出的技术与经济相渗透，投资、设计、施工、材料、合同、监理等方面的管理与造价控制密切结合的理念，有助于促进各阶段的造价控制有机地结合在一起，使政府投资项目的总投资得以合理的控制。

［1］马兆亮，刘靖.浅谈政府投资建设项目的造价控制.

［2］姚靓.政府投资建设项目全过程造价控制.

［3］李挺，顾叶宁.浅议政府投资项目中工程造价的控制与管理.