农村社区环保委员会发展研究

许银英，贺汉魂

（1.衡阳师范学院 图书馆；2.衡阳师范学院 经济法律系，湖南 衡阳 421002）

长期以来，我国农村社区虽然物质生活条件不如城市，但其环境的优美、恬静，的确让久居城市的人们心驰神往。然而，随着城市发展成本激增，资本不断向乡镇转移，不少农村社区环境因此恶化，甚至大有演变成为制约小康农村、两型农村建设难题之势。农村社区主体对社区环境恶化的感受无疑最现实，最直接，因而他们要求搞好社区环保的愿望也最真实，最迫切。而且也只有这些主体力量得到真正实现，农村社区环保问题才能真正得到解决。就农村社区环保主体的组成而言，依据社会学的组织理论，结合农村社区的 “中国特色”，建设农村社区环保协商委员会不失为促进农村社区环保事业发展的重要途径。这种环保委员会吸取 “政府搭台，社团唱戏”的经验，可以成为一条既不根本改变原有农村社会组织结构，也不增加政府治理成本，但有效将居民和政府环境主管部门联系起来的纽带，从而极大地提高农村社区的整体环保效能。

一、作为社会组织的农村社区环保委员会的特殊性质

关于 “社会组织”概念，现代与早期社会学家的理解有些差异。早期社会学家，如斯宾塞认为社会组织是社会政治、经济、或其他部门的相互关系；孔德将社会组织解释为 “共同的社会契合”［1］。可见早期社会学家所谓的 “社会组织”实际上指有组织的社会或作为社会结构及其相关术语的同义词。现代社会学家，如我国社会学家孙本文以为，社会组织实际是行为规则及制度的总体［2］。或视社会组织为一类特殊社会群体。当然对这类社会群体的理解和解释也不尽相同。广义的解释是将社会组织视为目标群体，视一切具有特定目标的社会群体为社会组织。这样，邻里、社区等就被视为社会组织之外的群体。狭义的解释则将科层组织与社会组织等同。若综合言之，社会组织即以业缘关系为基本纽带，以实现特定社会功能为根本目标，具有相对独立利益要求的社会群体。社会学对社会组织理论认识的深化或变化实际上与社会转型密切相关，或者说它本身是社会转型的一种理论反映。现代中国农村社区的环境从 “非问题”到 “是问题”已是 “不争的问题”，或已不再是 “需要问题的问题”，相反，解决此问题已上升为真问题。

解决此真问题自然需要多种措施，多方给力。若立足当代中国农村社会转型的基本背景，可以肯定的是现代中国农村社会改革，除宏观结构的调整外，还亟需改良和培育微观社会要素，特别是亟需建设相应自主化、组织化的微观社会基础。此为本文作者提出发展农村社区环保委员会的基本背景。

本文所谓的农村社区环保委员会是一种特殊的农村社会组织。一方面，它是以农村环保活动为基本职责的正式组织。表明组织主要社会功能，决定组织基本发展方向和性质的是组织目标，组织目标则多由组织需要完成的社会任务规定。农村社区环保的基本任务就是参与农村社区环保，促进农村社区环保事业发展。一般所谓的农村社区环保指国家和政府通过运用行政、法律、经济、教育和科学技术诸方面的手段，防治农村社区环境污染和生态破坏，保护、改善人们生活环境和生态环境。农村社区环保的基本任务决定了农村社区环保组织的基本目标是对农村社区环保提出建议与要求，督促并检查农村社区的环保工作。作为正式组织，农村社区环保委员会必然要具备正式组织的一般特征。其一，要有正式的和非正式的组织规范。所谓正式规范即一定组织的规章制度，简称规章。组织成员在组织活动中自发形成的各种惯例、习惯等则被称为非正式规范。其二，作为正式组织，农村社区环保委员会当然还要有一定的规模与层次和部门。这些层次、部门就形成了一个个的机构。这样，农村社区环保委员会必然要有正式的管理系统。对于农村社区环保委员会管理人员的责、权，管理机构的作用、性质，管理者与被管理者之间、上下级之间、同级管理者之间的关系，都应有正式的明确的规定。其三，农村社区环保委员会要有一定数量的正式成员。只有具备一定条件和资格者才能成为该委员会的成员，一旦成为其中的成员，就是该组织中正式组织角色的承担者，当然可以退出，但退出者，必须履行一定的正式手续。

另一方面，农村社区环保组织是从非政府组织发展而来，不由政府指定或规定的非政府组织。这种从非政府组织发展而来的农村社区环保委员会，必然会具有非正式组织的一些特征。其一是形成的自发性。这种组织主要是某些农村社区成员在农村社区环保中或感情上有互补之需，或兴趣爱好有一致之处，更重要的是在人生价值方面有共同之处，从而自然而然形成。但同时，这样的组织又是有目的、有计划地针对农村社区环保事业需要组建而成。其二是规范的非正式性。作为农村社区环保组织的成员，他们在处理与本组织成员及与其它组织成员之间关系时，当然要遵从必要的正式行为规则，同时也必然会受到本组织习惯和惯例的影响。其三是角色承担者的不稳定性。任何组织，不同角色当然由不同成员承担，但在农村社区环保委员，角色的承担者远不如正式组织角色承担者那样稳定。若从组织类型分，一般将非正式组织分为三类： （1）横向型。这类组织，其成员的地位相当，级别大致相同。 （2）纵向型。这类组织，不同成员在社会组织中均担任正式组织角色，但存在地位或级别上的差异。（3）工作群体型。这是以正式机构为本位而成的组织。参照以上三种类型的特点，农村社区环保委员会可以形成为横向、纵向或工作群体型的非正式组织。

那么，农村社区环保委员会可否称其为民间组织呢？目前政府认可的民间组织的范畴主要包括基金会、民办非企业单位和社会团体。但在学术界，经常使用非营利组织 （简称NPO）。非营利组织强调的是组织宗旨的非营利性。非营利组织在运作过程中并非不得从事任何经营行为，但要求经营所得利润必须转交给相关公共部门或宗旨相近、性质相似的组织继续用于公益目的，而不得在会员或组织工作人员中进行分配，对于其工作人员或管理人员也只能给予合理的报酬或适当的补偿。根据非政府组织的宗旨特点，人们还常以志愿组织、慈善组织、公益组织等称谓之。显然，作为非政府组织的农村社区环保委员会不同于一般非政府组织。这种不同除了其组织基本职责是从事农村社区环保工作外，还在于它不以盈利为组织目标。

总之，农村社区环保委员会是从事农村社区环保工作为基本职责的非盈利的非政府组织或民间组织。

二、农村社区环保委员会的特殊功能与作用

组织的特殊性质决定着组织的特殊功能与作用。本文认为农村社区环保委员会在农村社区环保至少具有以下特殊功能：

其一，农村社区环保委员会能够有效地解决农村社区环保的实际问题。农村社区环保委员会的委员主要包括：社会贤达、劳动模范、工青妇干部、社区内的知识分子和党政干部等。这些人既对本社区的环境与资源状况有较充分的了解，又因文化素质相对较高而能对如何管理社区自然资源，保护社区环境提出合理建议，特别是能针对社区环保的实际情况对症下药地提出解决方案。例如一些农村社区环保委员会引领村民制定、实施定期的山林柴木砍伐制，对破坏环境的村民行为作出相应的处罚。

其二，农村社区环保委员会可以方便地根据不同农村地区的不同区域的条件变化及时调整管理对策，因为其组织体制、组织结构以及活动方式的弹性较大。这一点又决定了这种组织具有很强的适应性。在现代社会，市场、政府和社会组织三者之间关系本应互补、互动，同时又要能合理实现三者的特殊功能。随着社会主义市场经济的发展，政府不再像以前一样包揽一切，包打天下。农村社区环保委员会既有利于发挥广大农村社区居民环保的积极性和创造性，又有助于政府集中精力抓好本职工作。可以成为政府职能转变过程中部分环保职能的主要承担者。

其三，农村社区环保委员会是改变农村单一的 “政府—企业”的环境管理模式的重要方式。在农村社区环保实践中，常常发现一种普遍现象，在环保部门的强力要求下，办在农村的企业多少也购置了一些污染治理设备，却难以测量和监管其污染治理设备的真实使用情况，甚至发生 “白天排清水、晚上排污水”， “白天冒白烟、晚上冒黑烟”的 “猫捉老鼠”现象。由于 “在地”原因，农村社区环保委员会既可以较为直接地获取企业生产及其排污的准确信息；又由于社区的环境状况与农村社区环保委员会成员在利益和生活质量方面的息息相关性，他们对社区环境保护的关切往往会超过政府机构对企业污染的关切程度。特别是农村社区环保委员会的委员，多由乡村精英组成。“乡村精英指的是农村中在村民中有威望、有影响和有号召力的人，现阶段，我国乡村精英主要有：在村民中有威望的村干部，具有高中或中专及其以上文化的知识分子，率先富起来的农业专业户和乡镇企业家，大姓家族的元老等”［3］。他们可以发挥自身的农村精英角色功能，积极引导社区居民承担促进社区环保的责任，使污染单位时时刻刻处于社区成员的监督之下，进而主动承担社区环境保护的义务。另外，农村社区环保委员会的乡村精英角色使其既能深入农村社区基层民众了解情况，又能方便地同政府保持较密切的联系；既可利用自身优势宣传和普及国家的环保法律和政策，教育和动员民众积极投身于农村社区环境保护，又可反映社区的环保民意，从而影响着政府环保政策和计划，使其更适合社区实际情况。由此可见，较之于政府管理，农村社区环保委员的环境管理工作更具灵活性和创造性。

农村社区环保委员会的特殊功能决定了该组织应在农村社区环境保护方面发挥积极作用：其一是合理地开发利用、保护农村社区自然资源。主要指合理开发利用、保护农村社区的土地资源、矿产资源、森林资源、牧草资源、水资源、野生动植物资源，并采取各种办法和措施减少和消除各种有害物质进入自然环境，保护生态环境的平衡，以确保自然资源能力充分、永续地利用。其二，防治环境污染和公害。主要指通过采取各种防治办法和措施，减少、消除农村社区生产和生活活动中产生的 “三废”之害，实现维护农村社区居民生产、生活环境，保障社区居民的身心健康，促进社区社会、经济发展的目的。

农村社区环保委员会实现其作用的主要途径是积极参与农村社区环保管理。所谓农村社区环境管理指国家采用科学技术的、经济的、行政的、法律的、教育的各种手段，对农村社区开发利用、保护和改善环境的活动进行干预或施加影响，以协调人类与社区环境的关系，保护和改善环境，促进社会经济发展所进行的管理活动。发挥农村社区环保委员会在农村社区环保管理中的作用，增强社区居民的环保意识，提高环保的自觉性、主动性，从而较好地协调人和环境的关系；并有利于克服资金与技术力量不足的问题。

农村社区环保委员会参与农村社区环保管理的重点是参与环境监督管理。农村社区环保委员会参与环境监测的主要内容包括对工业污染，对机动车、船尾气、交通噪声污染，对医院污水、农业生产废弃物、生活污水污染等进行监测。农村社区环保委员会可以在受环境污染危害的地方建立环境监测站，通过对环境污染状况 “三定”，即定点、定时、定期的监测，获得环境变化状况的真实认知，以科学判断环境质量，评价治理效果，以及向相关环保部门汇报监测的有关数据，以便其掌握环境质量状况，对环境污染超标的区域进行及时治理。

当前，农村社区环保委员会在环境管理的作用方式有二。其一是全面参与农村社区环保规划管理。农村社区环保委员会可以通过其特有的功能确保环境规划管理按原则进行。具体工作包括：通过参与实地调查社区大气环境、生态环境、水环境、土壤环境的污染程度活动，为制定环境保护投资计划、防治措施，加强环保管理奠定事实性的依据；通过参与确定农村社区环境保护目标的活动，即参与确定治理污染的对象、时间、控污指标、环境质量应达到的标准的活动 （在环境保护目标确定后，再根据总量控制要求，进而测算出污染物允许排放量和必须削减量），确定出污染综合防治方案；最后通过参与制定实施规划及年度计划，确保环境规划的最终实现。

其二是积极监督社区居民履行环保职责。农村社区环保委员会此方面的工作主要包括：监督社区街道和物业管理企业积极配合环保部门履行社区环保的活动；采取多种形式对管区内居民和单位进行环保法、环保知识的宣传教育，以提高社区成员的环保意识；协助环保部门加强对管区内环境污染的监控、治理。其具体工作包括：（1）防止固体废物污染社区环境。如禁止居民随便丢弃塑料包装制品、塑料袋等，防治 “白色污染”等。（2）防止污水污染社区环境。如禁止居民向室外倾倒生活污水和粪便等。 （3）防止废气、尘灰污染社区环境。如禁止任何单位和个人在住宅区内随便倒出大量的煤炭、废渣、白灰、水泥、砂石等，防止粉尘污染周边环境等。 （4）防止噪声污染社区环境。如加强社区内公共娱乐场所和居民家庭音响设备管理，禁止超标播放音响，干扰居民休息等。

三、积极加强农村社区环保委员会的建设

为了使农村社区环保委员会发挥其应有的作用，必须坚持 “政社分开”的原则，保证其在经济社会生活中的独立性。就现阶段的国情而言，财政、行政隶属关系、职责分离及非营利组织的社会化，是实现农村社区环保委员 “政社分开”原则必须解决好的四个根本问题。其中的关键则是解决政府与农村社区环保委员会的职责分离的问题。此方面的核心问题则是防止把一些本应由政府机关承担的、不应收取费用的环保项目，变为收费项目转交给农村社区环保委员会，从而加重社区委员会及社区农民的负担，打击他们投身农村社区环保的积极性。

在政社分开原则下，积极引导和支持农村社区环保委员会参与社区环保管理成为政府的主要职责。这也是建设现代服务性社会的必然要求。“服务型政府鼓励社会参与，政府不再是公共服务唯一的主体”［4］。农村社区环保委员则应该积极主动参与社区环保事务管理，如提出农村社区环保的具体意见、建议或议案，监督政府的农村环保行为，依法向有关机关提出异议，参加政府农村环保决策过程中的听证等。通过如此种种方式，既可以减少社会成本，又可使政府对农村社区环保的管理和决策更加透明、科学。在以血缘为基础的农村社区中，信任结构是习惯成自然。乡村精英作为信任结构中一员，群众基础深厚，亲和力较强，是一种对村民影响力较大的信任结构。在政社分开原则下，要重点激励乡村精英参与农村社区环保的积极性，构建社区高信任度的信任结构。

在政社公开的原则下，正确处理政府与农村社区环保委员会的关系要解决好两个关键问题，即培育农村社区环保委员会发展的良好政策环境及制度空间。不能否定，现阶段在管理非政府组织方面，我国的确存在与社会需求极不适应的一面：一是非政府组织设立难，对其成立后的制度建设、规范化管理、行政监督机制和业务主管部门的权、责、利机制建设重视也不够；二是非政府组织的业务主管部门与相关执法监督部门，仍偏重于行政性管制，对其自身的自律规范却重视不够。农村社区环保组织要想健康发展就必须改变这一状况。为此，我们可借鉴国际管理经验，如发达国家的 “公用事业”社团法规对于制定我国农村社区环保委员会的规范体系、社会捐助激励机制等就很有启示意义。

一般说来，在社会转型时期，社会结构的脆弱性决定了维持政府权威的迫切性和必要性。据此，可能有人担心，支持农村社区委员会发展可能导致农村社会不稳定。毫无疑问，农村社区环保委员会的成立确实可能在一定程度上增加政府的压力。但是从长远看，农村社区环保委员会代行一些本由政府承担的职能，可以成为政府与农村社区的有效沟通桥梁，可使政府获得准确的农村社区环保工作信息、得到可行的农村社区环保决策建议等。另一方面，农村社区环保委员会的健康发展也不能离开政府的正确引导和监督，尤其在社区公众对其还不十分了解，还存怀疑之际，政府的外来帮助就变得尤为必要了，如此才有利于农村社区环保委员会进入规范和良性发展之路，如政府的干预有利于防止农村社区环保委员会的宗族化。除了政府的支持外，鉴于农村社区环保委员会发展起步晚、基础差的现状，还需要城市及国际社团组织的大力支持。这种帮助可能是提供资金支持或培训服务，也可以是直接在农村开设自己的分支机构。另外，城市及国际社团进入农村，将深深改变农民对社团组织的看法，影响和带动农村社区环保委员会的发展壮大。

当然，“政社分开”并不意味农村社区环保委员会可以完全脱离政府的指导与管理而运作。毕竟我国农村社区环保委员会主要还是在体制内运作，突出表现为对政府环保目标的认同、借助于正规体制获取资源并开展活动。这一点从根本上决定了农村社区环保委员会不能通过 “反政府”来谋发展。相反，为了走上正规和良性发展之路，应该随着国家法律、政策，根据现代管理理念进行内部治理结构的改造，健全组织机构，强化对管理者的选择和监督。另外，为获得政府及农民群众的支持与信赖，农村社区环保委员会还必须建立适当的信息公开制度，接受外界监督。同时，农村社区环保委员会必须具有较强的务实行动取向。

和谐地处理种种对外关系是农村社区环保委员会顺利发展的前提，为此必须特别注意培育其三大品性，即理性合作、竞争与自律品性。农村社区环保委员会的理性合作指在开展工作时，农村社区环保委员会不能以情绪化的方式，持极端的环保主义立场，而是思想上充分认识农村社区环境问题严峻性，在运动的理念和行动策略上采取理性的合作立场。农村社区环保委员会应将自己的角色定位于 “政府的帮忙人”或 “合作伙伴”，在具体活动过程中应积极谋求企业人力、财力的支持，并由此形成同企业的互助互惠关系，不断扩大自身影响。农村社区环保委员会本身还要建立组织间的竞争机制和自身的自律机制。农村社区环保委员会必须通过有效的服务争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持，在此基础上才能够获得持续发展所需要的资金和吸引人才。这就要求将自律、诚信、公共道德和社会奉献作为其生存基础，要真正实现这一点，就必须建立农村社区环保委员会的内部自律机制和外部竞争机制。

［1］刘光华，邓志伟，等 （编译）.新社会学词典［M］.北京：知识出版社，1986：98.

［2］孙本文.社会学原理［M］.上海：商务印书馆，1947：47.

［3］吕世辰，胡宇霞.农村精英及其社会影响初探［J］.山西师范大学学报 （社会科学版），2003（1）：23－26.

［4］孟昭武.关于服务型政府几个重要问题的探讨［J］.吉首大学学报 （社会科学版），2011 （1）：86－89.