国有企业利润分配问题初探

彭 晶

（贵州铁路投资有限责任公司，贵州 贵阳 550001）

国有资本经营预算进入实施阶段，国有企业只上缴税收不上缴红利的时代将成为历史。但是收缴的红利怎样能得到充分利用，如何让全国人民都能从国企溢价中受益，这些都是国有企业利润分配急需解决的问题。本文试图就此进行探讨，以对我国现阶段国有企业利润分配问题的提供有益参考。

一、我国国企利润上缴与分红制度演变历程

（一）统收统支（1949～1978）

建国后的经济恢复时期，国有企业利润全额上缴。“一五”时期，国家实行企业奖励基金和超计划利润分成制度，但资金使用效率较低，这一时期国有工业企业留利占实现利润10.2%。三年调整时期，国家取消了利润留成办法，恢复企业奖励基金制度，期间国有工业企业留利占实现利润的3.8%。“文革”期间，国家取消企业奖励基金制度，企业实现利润基本全额上缴，国有工业企业留利仅占实现利润的0.17%。可见，1978年以前，统收统支的分配体制严重影响了企业和职工的积极性，制约了经济的发展。

（二）放权让利（1978～1992）

1978年11月，国务院下发《关于国营企业试行企业基金的规定》，对独立经济核算的国营企业、基本建设单位和地质勘探单位试行企业基金制。这在一定程度上调动了企业积极性，但基金的提取没有同企业的经营成果和贡献大小挂钩，激励不足。

1980年1月，国务院批转《关于国营工业企业利润留成试行办法》，规定利润增长的40%留企业，60%交国家。利润留成制度把企业的经济利益同企业的经营成果紧密结合起来，调动了企业增产增收的积极性，缺点是利润留成比例不合理，争基数现象普遍。

1984年9月，国务院同意财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，把工商税按性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税等四种税，对某些采掘企业开征资源税，恢复和开征房产税、土地使用税、车船使用税和城市维护建设税等四种地方税，对盈利的国营企业征收所得税，对国营大中型企业征收调节税等。第二步利改税改革是国家与企业之间分配关系的一次重大调整，也是工商税收制度上的一次全面性改革。不足之处在于税利不分，企业所得税税负偏重以及税前还贷加剧投资膨胀。

农村家庭联产承包制的成功，为国有企业改革注入了新的动力。1987年，国家推行多种形式的经营承包责任制，1990年又实行第二轮承包。承包制促进了市场机制的发育和形成，为间接调控奠定了基础，但同时也出现承包企业短期行为严重，国有资产流失，财政收入增长缓慢，重复建设和地区分割盛行等问题。

（三）利润留存（1992～2007）

1992年以来，我国加快了市场化进程。1993年12月，国务院下发《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，增设27%和18%两档照顾税率。取消对国有大中型企业征收的调节税、能源交通重点建设基金和预算调节基金，并逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上缴的分配制度。

（四）分类上缴（2007年至今）

随着国有企业的外部经营环境和盈利状况的显著改善，2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》。同年12 月，财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，明确国有资本收益主要形式是国有企业上缴的税后利润，国有资本收益收取对象为中央管理的一级企业，中央企业上缴利润的比例分三类执行。目前只对国资委旗下的116家企业及中国烟草公司的红利部分进行收缴，国企分红尚未全面铺开。

二、确立国企分红制度的必要性及重要意义

（一）提高资本使用效率，降低财务成本与风险

与其他国家相比，中国的储蓄率和投资率都偏高。公司部门（包括国有企业）的高储蓄率是导致高储蓄和高投资的关键因素之一。相当于GDP20%（比美国和法国高一倍）的留成利润为超过一半以上的企业投资提供了资金。从提高投资效率和扩大消费的角度考虑，有必要重新审视国有企业的治理结构和分红政策。

由于存在现成的融资来源，留存利润为企业投资提供大规模的资金从而促进产业的扩张。但是，这种融资方式也固然存在其缺点，这些缺点在经济不断发展并日益复杂的情况下会越来越明显。其中一个关键的问题是，企业内部的资本配置无法像从金融部门获得融资那样受到严格的审核监督，而这很可能影响投资效率。如果公司的成长前景和盈利能力都不错，治理结构也相当完善，那么在企业内部配置一部分利润会是合理和有效的。但是，如果企业的成长和盈利前景并不乐观，公司治理也不健全，那么在企业内部配置资本的效率很可能非常低，这时将部分利润分给股东反而会提高配置效率。经济上来说更合理的办法也许是将这些利润通过金融市场投资于其他行业，或者用于消费。缺少严格的审核监督也很可能导致企业投资行为与经济周期同步而不是反周期，使得整个经济更容易出现大起大落。在企业的治理结构不健全的情况下，这些弱点尤其突出。

因此加强国有企业的公司治理、提高分红水平将有助于对资本配置进行更严格的审核监督。从而就能够改善资本使用效率，并且在投资与消费的权衡取舍中更倾向于消费的增长。

（二）节约政府成本，简历竞争机制

在目前的利润分配机制下，垄断性国企享有垄断利润，资源性行业企业享有资源收益，职工享受“垄断福利”，收入待遇水涨船高；与之形成巨大反差的是，竞争性国企面临着改制、技术落后被淘汰的局面，经营环境日益恶化，职工收入每况愈下。与此同时，国有企业利润水平不断提高的一个重要原因是政府已经承担了企业的大部分重组成本。国企分红制度的确立一方面能使政府更有理由去弥补剥离社会负担的成本，另一方面对国企特别是垄断性国企的利润进行再分配和社会调节，有利于建立公开、公平、公正竞争体制。

（三）降低代理成本，建立有效的公司治理体制

出于委托-代理关系方面的考虑，公司一般会通过分红和股票回购的方式进行剩余现金的分配。公众公司的经理人员可以通过资源 分配去支持给他们自己带来好处的项目，而这些活动可能与股东利益不符。也就意味着，如果企业自己有太多的现金，那么很可能会导致过度投资。公司管理层在现金方面的自由支配权越小，他们就越难对那些负净现值的项目进行投资。不少研究表明，通过现金分配（如分红）限制潜在的过度投资行为（特别是那些投资机会有限的公司）能够增加股东的财富。

同时还需要指出的是，分红政策与公司治理之间也存在着一定的关系。研究表明，企业经理层并不情愿向股东分配剩余现金。只有有效的公司治理体制能够让股东强制企业经理层分配剩余现金，从而降低代理成本。

三、目前我国国企分红制度的实践效果

（一）国企利润与国有资本预算收入的比较

近年来，国企利润逐年攀升，从2006年的1.10万亿升至2010年的1.99万亿。国有资本经营预算相应地由140亿元增至440亿元，后者仅占前者比重的2.2%左右。

（二）国内分红与海外分红的对比

从国际上看，国有企业向政府分红是普遍做法。英国、意大利、瑞典等国家的国有企业均把大部分的税后利润上缴财政部，法国国企按股份向包括政府在内的所有股东发放红利，美国政府也定期向国企收缴利润.并把利润直接用于对民众的分红。另一方面，在海外上市的国企对国内分红很少，对国外分红却极为慷慨。中石油、中石化、中国移动、中国联通四家公司近四年来向海外投资者分红高达1100亿美元。而作为亚洲最赚钱企业——中国石油，全球最赚钱的电信公司——中国移动，全球最赚钱银行——工商银行，这三家大型国有企业主要靠垄断利润盈利。2008年税后利润3000多亿，却只向国家上缴200多亿元红利。

（三）国企巨额利润的使用情况

国企上缴利润的最高比例只有10%，加上现行25%的所得税税率，使国企内部依然留存巨额利润。巨额利润首先被用于过度投资，尤其是房地产的开发经营。近年来央企几乎成为“地王”的代名词，半数之上的央企涉足房地产开发经营。其次，用于国企内部消费尤其是国企高管奖金的发放。

（四）国企红利支出方向

国企上缴的红利少之又少，可这部分少量的红利几乎没有惠及民生。《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》中规定国有资本收益主要用于资本性支出、费用性支出，而涉及民生的社保支出等项目只是在必要时才予以考虑。另外，从这几年国有资本经营预算支出的主要方向也可以看出，国企红利着重用于重点央企新设出资和补充国有资本、央企产业布局和结构调整，普通公众作为真正的股东极少直接或间接地分享到国企改革发展的成果。

四、基于公平的国有企业分红收益分配制度建构

（一）建立并强化红利收缴的刚性机制

我国目前国企分红制度的试点仅限于国资委旗下的116家企业及中国烟草公司的红利部分进行收缴，国企分红尚未全面铺开。首先应把工行、中行、建行等市值居于全球前列的国有银行纳入红利收缴框架，扩大国有资本经营预算的范围，使国家能从真正意义上享有出资人权益。在此基础上，逐步把收缴范围延伸至所有的国有企业。其次确定合适的分红比例。本文认为，与公司业绩、可持续增长率正相关的支付率是一个较合理的支付率。一方面为了保护投资者的利益，国有及国有控股企业应该提高股利支付率；另一方面从可持续发展角度考虑，不同企业、同一企业在不同时期面临的环境不同，其差异可持续增长率不同，所以也不可能也不应该有统一的股利支付率。

（二）设计有效的激励约束机制，弱化内部人控制行为

国有企业的委托代理层级关系过于复杂，需要设定合理的激励约束机制以使出资人和管理者的目标尽可能趋于一致，从而弱化内部人控制行为，减少国有资产流失，保证红利上缴。建立起政府——国资委——国有资产营运机构——企业有效的制衡关系，减少内部人控制；并建立量化的奖惩制度。对于央企管理者，可将激励约束建立在严格的业绩考核基础上，把业绩考核制度和奖惩制度紧密结合起来，综合运用物质激励和精神激励，减少高管和国家目标定位的差异性，实现国有资本的保值增值和国有资本收益的如期上缴。

（三）建立透明的信息披露制度

国企分红应严格走人大审议路线，改变政策易被朝令夕改而造成政策低效甚至失败的局面，使各项规定都有法案对应。政府单向决定国企分红政策，将导致资金低效运用，而通过人大审议决定的分红政策则保证了社会福利。同时，还应建立透明的信息披露制度，减少委托代理成本。作为国有企业真正的所有者——社会公众有对国企监督的权力，只有建立健全透明的信息披露制度，把国企分红置于社会公众的外部监督之下，实现正式制度与非正式制度的耦合，给企业的过度投资和摊派奖金等行为造就无形的压力，使国企分红更加合理并走上公开、公正、公平的规范化进程。

（四）红利支出要以国企和民生共赢为原则

红利的合理支出是建立国企分红制度的归属点。红利全盘用于国企支出将违背利润上缴的初衷及税利分流和双元财政的要求，全部用于民生支出将影响国企的可持续性发展。所以，红利的使用应在这二者之间寻求平衡，或者实现国有资本经营预算和公共预算的划转衔接。一方面，把红利用于教育投资、新农合支出、就业、社保等方面，尤其是要用于教育支出。同时，让国民享受所有者受益权，某种程度上会激发落后地区的股份制意识，促进民间股份制资本的发展。另一方面，鉴于国企在国民经济发展中的主导性作用及我国自主创新能力较差的事实，应把部分资金投向国企，并且投资比例以国企自主创新程度为准。这样不仅有利于激励国企的自主创新，还会因国企的示范和辐射作用而产生正的外部效应，形成良性循环，增进社会福利。