基于博弈分析的林权流转中林农权益保护机制研究

李长健 张红展

（华中农业大学，湖北 武汉 430070）

长期以来，国家对传统农业中与粮食生产密切相关的农业分支的扶持与政策倾斜，使得这些农业分支具有相对较好的基础，而其他分支的薄弱问题日益凸显，挖掘潜力的空间很大。围绕农业各部门结构调整及发展这一主题，2008年6月，国家出台了以促进林权流转为亮点的《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，规定“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用”。

一、现状分析：当前林权流转的博弈行为分析

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布后，地方政府尤其是东南林业大省对当地地方性法规和规章进行了配套改革。经过努力，林权制度改革取得了明显的成效，非公有制林业发展迅猛，商品林建设日新月异，森林资源流转日益频繁。林权制度改革后，产权落实，广大林农耕山有责、务林有利，收入大幅度提高。林地、林权纠纷减少，司法途径日益成为纠纷解决的主要途径。然而，林权制度改革是一个非常复杂的系统工程，在这过程中依然存在不少问题。

（一）博弈行为不规范

1.林权流转没有依法进行，特别是没有依据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》。林改前不少集体林权流转是乡村干部少数人行为，不同程度地存在着以权谋私、暗箱操作、流转价格偏低等问题、没有按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的两个三分之二的相关规定程序依法对林权进行流转。

2.受让主体不正当竞争。在林权流转公开拍卖过程中，来自非村民身份的投机者，包括某些政府和林业部门的工作人员却以自己的方式购买了大片林权。即使有的村按照规定举行公开的招投标，因林农严重缺乏资金，他们在招投标中根本没有相应的经济实力和外部投标人进行竞标，而后者很容易通过提高价码获得林权，然后再转手高价卖出，从中攫取高额利润。

（二）博弈方及相关主体作用缺失

1.森林资源评估中间层组织与制度缺失。同其他行业相比，我国农业方面的社会中间层组织起步较晚，由于该领域资源拥有的弱势性，该类组织的生存和发展艰难。也由于缺乏对森林资源进行科学评估的社会中间层组织，高值低估、高值低卖的现象不同程度地存在，使流转标的与实际价值背离太远，不仅造成集体和林农的资产严重流失，而且也暗藏许多纠纷，制约了林权流转方进行商品化、资产化经营的积极性。

2.流转管理缺位。林业部门管理缺位，许多地方的林权流转没有办理林权变更登记手续，造成山林流转受让人的合法权益得不到有效的保护，有的地方存在一山多卖、甲山乙卖等，流转秩序混乱，林业部门基本没有掌握林权流转的动态情况。

（三）博弈方信息不对等

由于博弈方信息不对等，出现了林地转让显失公平现象。不同主体拥有的信息量不相等或不平衡，同时，决策主体拥有的信息未达到最好决策所需的信息。在信息不对称的场合，至少有一个当事人的信息是不完全的，但是信息不完全并不是信息不对称的充分条件，也就是说，所有的当事人尽管拥有的信息都不完全，但拥有的信息水平可能相同。由于信息不对称，作为信息弱势方的林农不知道林木林地的市场情况，低价将林木林地转让出去的情况较为普遍，特别是在林地较多的少数民族聚居的村组较为突出。盈江县芒章乡璋刀村委会傈僳寨村民小组以16万元的价格将位于老寨的2000亩林地转让给承包户谢某经营。林改确权到户时，群众意见很大，要求变更价格。

（四）博弈监督机制缺失

1.博弈方内部监督机制缺失是指村集体内部监督机制缺失。林权流转过程中，一方面林农参与意识较弱；另一方面，缺乏民主决策的有效途径，很难制约集体滥用权力的行为，也反过来削弱了林农的参与意识。瑞丽市户育村委会广帕村民小组流转林地350亩，在流转时没有依法实行公开，流转的林地款是一次性支付，当时乡村级对村民小组的财务管理监督不到位不及时，村民小组的部分林地流转款因使用不当而出现截留、短款和挪用现象，造成了村民小组集体资产的流失。

2.博弈方外部监督机制缺失是指对林业部门的监督机制缺失，无法有效约束林业部门的寻租行为。《中华人民共和国森林法》要求林权流转必须经林业主管部门同意且经过专门的森林资源资产评估机构评估后才可实施。部分情况下林业主管部门以出让、受让主体资格不合格和森林资源资产评估机构资质欠缺等理由为林权流转设置障碍。对于部分违规流转情形，权钱交易现象更易滋生。

二、原因分析：林权流转博弈中的制度保护缺失

林农在林权流转博弈中的弱势地位根源于其天然的弱质性，为了平等地对待所有的人，为了提供真正的机会平等，社会必须对具有较少先天禀赋的人和生来社会地位就不大有利的人给予更多的关心。从社会公平、正义角度来看，不完善的社会制度和制度执行现实状况才是符合社会正义的原因。

（一）信息发布制度缺失，导致市场信息不对称

林农获取的信息与林地承包商对称，是保证林权流转公平的前提。林农与林地承包商作为平等的林权流转交易主体参与流转，理应获得充分和对称的信息，这也是市场交易过程中最理想的、国家最希望看到的局面，从维持市场交易长期性和持久性来看，这也是符合市场运行机制的。流转信息传播渠道不畅成为制约森林资源流转的瓶颈，这影响了林地生产要素的合理流动和优化配置。首先，林农对林权改革后山林流转的相关政策精神并不了解，没有掌握林权流转的内容、程序等实质和细节，不清楚自己的法律主体地位。其次，林农对宏观经济运行状况把握不准，不了解林权流转的市场行情。有转出意向的林农找不到合适的受让方，常常出现在林地经营权的流转过程中，经中间介绍人三、四次周转后才成交，中间介绍人从中获取了很大一部分费用，而这些费用大部分都是由寻找受让方的林农承担。最终导致林地承包商凭借自己在市场信息和国家政策信息方面的优势，造成市场信息不对称，将林农的信息劣势转化为交易劣势。

（二）评估性社会中间层主体缺乏，林农森林资源价值流失

一次规范的林权流转应该以对森林资源价值的评估为前提，这需要合格的森林资源评估机构、规范的评估程序等。如果不能合理、准确地评估森林资源的价值，受损的可能是未来的林主即国家、集体、个体农户、林地承包商，但从林价博弈双方的权利实有程度和相关度来看，由于国家所有权的虚置和虚拟化，国家、集体或个体林农显然处于劣势，博弈的结果很可能导致国有及集体资产的流失，林农权益的损害。森林资产评估属于鉴证性与咨询性中介行业。风险、不确定性、信息成本和交易费用构成了森林资产评估中介演化的客观要求。对于森林资产评估中介，由于从成本和能力因素角度看，林农和林地承包商双方搜寻相匹配的对象需要付出成本，相遇时也不适于或无法采用信号传递和信息甄别消除逆向选择，需要借助于第三方发出具有“公信力”的“交易信号”。

（三）集体决策权的监督机制缺失，权力制约流于形式

集体森林资源是属于全体林农的集体财产，其流转、经营等需林农参与决策，但在实际中，集体林流转成了村干部极少数人说了算，林农的监督权名存实亡。一方面是由于双方力量对比相差悬殊，另一方面是由于缺乏可以诉诸的平衡双方力量、扶助弱者、矫正失衡状态的法律规定，在农村现有体制和组织形式下，分散的个体林农很难通过合法途径监督和对抗以“农村精英”为主体的村集体。农村集体经济组织流转林权时，由于欠缺监督，弱势方权利很容易受到伤害，进一步会导致林农总体的经济利益受损，由林农承受这些损失，也会导致当村集体中的“农村精英”的利益与其他林农利益不一致时损害其他林农利益、“损公肥私”的现象发生，使得农村集体财产流失。

（四）林农利益代表组织缺失，社会服务职能缺乏

林权流转过程中，缺乏类似于林业协会的社会中间层组织参与其中，发挥社会服务职能，特别是代表林农利益的组织或扶助林农对抗林权流转中其他主体的组织。社会中间层主体是在社会经济活动变迁的大背景下产生的，在解决因社会经济活动变迁产生的问题过程中发挥着必不可少的经济协调职能。林农利益代表组织既履行了原来有政府承担的某些职能，也替代了原来由市场享有的某些职能，从而可以在一定程度上弥补双重缺陷，在市场经济中具有自我管理、自我服务的功能，它介于政府与林地承包商之间，是联系政府与林地承包商的桥梁和纽带。

三、制度策略：林农权益的保障机制构建

在林权流转利益博弈中，林农是最弱势主体，需要法律给予特殊保护，以扭转各主体间获取利益的失衡状态，但在利益博弈过程中加强对林农的保护，并非通过经济法将林权流转中的利益不合理地给予林农，而是要根据各方的行为逻辑，使相互尊重各自利益、相互促进各自利益成为博弈主体的理性选择，使各自理性与共同理性达到最大限度的统一，最终实现在运用制度加强对林农权益保护的过程中实现共赢性博弈。

（一）发挥中间层组织作用，建立完善的林业协会组织

林农权益之所以在某些方面得不到保护林农利益之所以存在丧失和被侵蚀的现象其中主要原因之一是林农利益代表主体缺失。单个分散的林农在市场经济的汪洋大海中无力维护自己的权益，在利益冲突中永远处于弱势地位。

从立法上确定林业协会的法律地位，制定促进林业协会事业发展的法律法规，使亿万林农在林权流转实践中有自己利益的代言人是非常必要的。通过财政拨款，建立林业协会，赋予林业协会扶助林农、监管林权流转、为林农提供救济法定职责，规定林业协会成员的权利与义务，并明确规定林业协会的运行机制。利益代表机制的中心是依法确立能真正代表林农利益，维护林农权益的代表者。提高林农利益集团在社会利益分割与制衡中的话语权和行动力，这是保护林农权益、解决林权流转问题的客观需要。

（二）建立三方协商机制，保障林农话语权

建立固定的三方协商机制，关键是要保障林农的话语权即协商权和监督权。林农协商权是指林农就林权流转中事项与集体、林地承包商协商的权利，主要包括对林权流转中决策事项的知情权、监督权建议权、对话权以及请求调整权。这是市场经济发展到一定历史阶段的客观需要，也是经济民主的必然要求，一是通过法律法律规定集体、林地承包商进行决定时须履行咨询、征求林农意见的义务，对林农的意见、建议有参考、答复义务等法律制度安排；二是通过明确规定林农有对集体、林地承包商林权流转活动有那些知情权、监督权、建议权、对话权、请求调整权来实现。从国外的实践经验来看，林农行使协商权所表达的群体意志虽然不可以强制执行，但是林农通过此权利可以利用社会力量、舆论压力对集体和林地承包商的不正当或者不合理行为起到制衡和抑制作用，有利于林权流转市场有序进行。

（三）建立协调机制，实现利益共赢

通过进行宏观调控，建立协调三方利益的机制，林农、集体、林地承包商达成利益共同体，可使林农、集体、林地承包商的各自理性与共同理性达到最大限度的统一，使得林农、集体、林地承包商在追逐自身利益的同时也在实现其他两方的利益，最终实现在运用经济法加强对林农权益保护的过程中实现共赢性博弈。

建立利益分配机制的中心任务是对林权流转中产生的利益进行依法合理地分配。它既包括林农与林农之间、农业组织与农业组织之间的利益分配关系，又包括林农与集体之间的利益分配关系，林农与林地承包商之间的利益分配关系。如在林业产业化过程中，“公司+农户”、“批发商+农户”等合作组织形式中如何分配利益、保护林农利益的问题。建立利益协调机制是对利益关系进行重新合理定位，利益协调机制的直接目标应是通过利益协调缓解林农、集体、林地承包商三者之间的利益矛盾和冲突。

（四）明确信息公开义务，完善信息运行机制

承包商应将国家关于林权流转交易的相关规定及林权流转市场上的交易信息在交易前公开。另外，编制信息公开指南，建立公开信息查询系统。承包商应当编制信息公开指南，作为林农或林业协会请求信息公开的指引。此外为了让林农或林业协会能够了解公开信息的基本情况，承包商还应当建立公开信息查询系统，提供多种快速、高效、准确的查询工具。为了能真正保证承包商及时方便地为林农或林业协会提供信息公开服务，必须建立相应的监督机制，督促公开义务主体依法履行其义务。根据林农或林业协会的申请，受理申请人对信息公开的申诉，同时还监督承包商公开信息的情况。通过明确林业协会信息收集和传递职能，在承包商公开信息后，使林农有独立的获取这些信息的专门途径，并在此过程中在保持信息原意的前提下将信息简化，减少和避免信息传递、理解误差。

四、结语

我国目前的林权流转和林权流转制度的改革正在大规模地进行着，虽然改革侧重点不同，总体上都呈现比较好的态势。在掌握我国林权流转中存在的问题的基础上，并且分析出了制度保护设置缺失、制度运行缺位、权利救济制度缺失等原因，立足于对林农这一弱势群体的保护，从经济法视角提出完善经济立法、完善信息运行机制，使林农、村集体和林地承包商的集体理性及利益诉求达到最大限度的统一。随着森林经营的加强，来自不同方面的压力相冲突，森林将进一步成为利益群体之间争夺的对象，而通过经济法保护林农权益的法律制度必将在林权流转改革中实现和维护各主体特别是林农的合法权益。

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