边境民族地区校园突发事件应急管理研究

许典利

(广西民族师范学院，广西 崇左 532200)

边境民族地区校园有着复杂的人文环境和地理环境，相对容易被周边民族分裂势力、邪教组织和其他敌对势力的渗透、破坏。随着经济社会的高速发展和社会的急剧转型，我国已进入一个社会矛盾易发期、多发期、高发期，而边境民族地区校园的平安更是我国治安工作的难点、热点。为了保障边境民族地区学校师生员工的生命财产安全，有关部门必须高度重视校园突发事件应急管理工作，建立有效的突发事件应急管理机制，提高应对各种突发事件的能力。

一、对应急管理的认识

应急管理是近年来管理领域中出现的一门新兴学科，是对面临突发公共事件时如何进行最优决策、如何减少或避免其发生的研究。人类的文明史总有一些不确定性的灾难伴随，人们在应对过程中逐渐掌握了一些简单的经验方法。直到20世纪90年代，人们才真正开始全面认识各种灾难，对应对工作进行系统化研究，应急管理才作为一门学科进入公众视线。近些年来，频繁发生的重、特大突发公共事件对社会公共安全造成了巨大冲击，应急管理工作的重要性日益凸显，中国的应急管理体系建设工作也开始加速推进。

(一)应急管理及突发事件应急管理的内涵

1.应急管理的内涵

应急管理是应对于特重大事故灾害的危险问题提出的。应急管理是指政府及其他公共机构在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，保障公众生命、健康和财产安全;促进社会和谐健康发展，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段来预防和处理突发事件，使公共组织及其成员摆脱危机状态的行为过程［1］34。应急管理包括减缓、准备、响应和恢复四个阶段。

2.学校应急管理的内涵

学校应急管理是指学校的主要领导组织相关人员组建危机管理小组，制定危机管理计划，培养危机应对能力，对学校可能的和现实的危机进行预防、处理、恢复和评价的系统的策略应对过程。学校应急管理来源于公共关系危机管理和企业危机管理，与其有相似的特征，如不确定性、应急性和危害性。但学校突发事件应急管理由于管理的对象不同，利益相关涉及面广，管理的价值不同，存在其自身的特点，就是同样的特征也具有不同的内涵。学校应急管理具有不确定性、长效性、多元性和教育性的特点。

3.突发事件应急管理的内涵

突发事件应急管理机制是指针对突发事件而建立的国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制，是一套集预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等于一体的应急体系和工作机制［2］140，它包括信息披露机制、应急决策机制、处理协调机制、善后处理机制等。

(二)学校突发事件应急管理的作用

1.减少损失。通过加强应急管理，建立健全学校预警机制、突发事件应急机制，可以最大程度地降低和减少突发事件造成的损失和危害，最大限度地保障师生的利益和生命财产安全，维护学校安全稳定，促进学校全面、协调、可持续发展。从而为学校师生员工提供一个安全、稳定、和谐的学习科研、教育教学环境。

2.突出事故预防。从事故金字塔理论和事故分析的结果来看，一切事故都是可以预防和避免的。通过加强应急管理，减少事故和控制事态的能力逐步强化，使安全管理的关口逐步从事后事故管理逐步向控制和预防前移，在重大突发事件、险情出现时即不会茫然不知所措，应急管理的过程得到加强，安全的重要性也越来越被大家认识。

3.体现社会责任。应急管理体现了学校对安全工作的重视，实现了管理工作的主动性，体现的是一种学校和社会责任。由于突发事件的危害性和扩散性，影响的范围会从发生地点迅速扩展到其他区域，引发次生灾害或造成社会的不稳定。只有处理突发事件的保障措施得当，才能够把事件的影响及时地限定在一个局部区域，减少对社会其他区域带来的消极影响，从而保障社会的稳定性。

4.提升校园文化。应急管理体现的是学校的一种能力，反映学校控制和处置突发事件的能力，体现学校的社会责任。应急管理是从领导意识、文化价值观念、学校使命以及与之配套的规范和行为，以至包括学校的外在表现、公共感受等一套系统的管理过程，是校园文化的体现。能够对生命、社会、公众负责任的学校，必将通过学校的综合应急能力建设来实现学校的社会责任。

二、学校突发事件的分类和特征

(一)学校突发事件的分类

纵观近几年国家发生的校园突发事件，笔者认为学校突发事件可以分为以下几大类。

1.自然灾害类事件。中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害频发、分布广、损失大。自然灾害是无情的也是人类无法控制的，自然灾害的种类包括地震、洪水、飓风、大雨、雷击、冰雹、森林火灾以及山体滑坡等，其发生具有突发性和不可控制性，造成的伤害往往是群体性的和灾难性的。自然灾害的发生，也给学校带来了巨大的损失和伤害。

2.事故灾难类事件。是指在社会生产、活动中发生的，违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止，并且造成人员伤亡和经济损失或环境污染的各类意外的事故。主要包括各类安全生产事故、交通运输事故、公共设施设备事故、环境污染以及生态破坏事故等。

3.公共卫生类事件。是指突然发生，造成或者可能造成学校师生健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响师生健康的事件。公共卫生类事件主要包括食物中毒、传染病等。

4.社会安全类事件。主要指各种非法传教活动、政治性活动，针对师生的恐怖袭击事件，学生群殴事件以及校园暴力、抢劫、绑架等。

(二)学校突发事件的特征

1.不确定性。即事件的发展和可能的影响往往根据既有经验和措施难以判断、掌控，处理不当就可能致事态进一步扩大。许多突发事件，如各种火灾、暴力、中毒等事故灾难，人们还难以准确预测其在什么时候，在什么地方，以什么样的形式发生;有些突发事件，如地震、台风、传染病等虽能作出一定的预报，但对这些突发事件发生的具体形式及其所造成的影响或后果，还难以完全准确预见。

2.突发性。即事件发生的准确时间、地点及危害难以预料，往往超乎人们的心理惯性和社会的常态秩序。如，2008年汶川和2010年玉树发生的两次大地震。

3.公共威胁性。即事件的发生会威胁到一个集体的学生的生命安全，具有公共危害性。在学校，一般性的针对个体的突发性事件，如个人交通事故、个人摔伤、自杀等情况，如果没有对学校或班级的公共安全或公共秩序构成威胁，就不属于这里所说的突发事件的范畴。

4.社会影响大。孩子的安全牵动着千家万户，一旦学校发生突发事件，消息便会在人群中迅速传播，引起每个父母的恐慌和不安，媒体也会对此高度关注，如果突发事件造成的后果严重，更是给父母造成了终生的创伤，也会引起对社会的不满。

三、学校突发事件应急管理现状与问题分析

(一)应急组织体系不健全

目前，很多学校都没有建立专门处理突发事件的应急机构并划分相应的责任，一旦发生突发事件，就惊慌失措，出现无人指挥、无人救援的局面。如果学校在处理突发事件中不能很好地加以协调，将会严重地影响到学校突发事件应急救援的效率［3］75。由于临时建立起来的应急组织机构，其组成人员大多数缺乏应急救援的相关知识，在执行应急救援的过程中常常无能为力。

(二)突发事件信息不畅通

一些学校在突发事件发生时信息不畅通主要表现为，一是有些学校为了替自己开脱和逃避法律制裁而隐瞒、缓报或谎报信息甚至阻挠媒体介入事件的报道，不让公众了解突发事件的真相。另一方面是当突发事件发性时学校管理者无法在第一时间得到消息，因而无法及时采取有效措施，使学校管理者陷入极其被动的局面。

(三)应急设备、设施不尽完善

边境民族地区的学校，由于当地经济社会发展比较滞后，对教育投入不足，学校自身财力也比较困难，且管理者缺乏安全意识，造成很多学校在处理应急事件时所需要的物资、设备、设施和资金储备严重不足，大部分学校常见的应急救援设备只有灭火器，而且有的也只作为摆设，其功能早已失效［2］140。有的学校甚至连灭火器都没有，基本丧失救援能力。

(四)应急处置措施不得力

一些学校管理者对自身的安全隐患、突发事件易发地、如何预防以及突发事件发生后如何处置等问题不很清楚。一旦发生突发事件，就不知道该向哪些部门或人员报告，该报告哪些内容;不知道如何扑灭火灾;如何控制打架斗殴者。从而没能做到快速反应、有序施救和及时处置，或者因为应急决策由于事先没有经过充分的研究和讨论，可能不是最佳的应急措施，有的甚至会适得其反，从而造成了应急救援的失败，导致事态扩大或造成师生的伤亡。

(五)学校突发事件应急预案不够科学

学校制定的应急预案缺乏科学评估，缺乏科学的方法和技术支撑，应急预案针对性差，导致应急预案中的应对方案过于笼统、简单、粗糙、可操作性差［2］140，有些只是一般的管理规章，缺乏对应急预案的综合评价的理论和突发事件发生后对应急预案实施效果进行评价的方法;缺乏对应急预案灵活性设计方面的思考以及在此基础上对应急预案有效性进行评价的方法，对于应急救援方面的可操作性不强，很多应急的方法和措施不具体，责任不明确［2］140。

四、学校突发事件应急管理解决对策

针对以上存在的问题，各级各类学校应畅通预警信息传递，创新管理机制，科学规范指导，切实加强突发事件应急管理机制建设，力求取得实际效果。

(一)切实增强师生风险防范意识和灾害应对能力

实践证明，当灾难来临时，个人的行动是否积极合理，往往影响其在灾难中生存的几率。因此，教育广大师生掌握避灾、救灾的知识，学会自救、互救本领，强化师生的风险危机意识就显得尤为迫切和重要。应借鉴国外在这方面的经验，深入推进公共安全教育进课堂、进教室，提高学生的自我防护能力。建立政府部门和学校协同开展防灾减灾宣传教育的机制，将防灾避险、自救互救等应急救援知识纳入学校教育体系，重点加强对学生的宣传和培训，形成全校师生共同防灾减灾的良好局面。

(二)继续健全应急管理体制机制

完善学校的应急管理体制，要立足校情，借鉴国际有益经验，按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的总体要求，进一步理顺学校与职能部门间的职责关系，建立健全科学、高效的应急管理组织关系。全面加强各级应急管理领导机构、办事机构和专项机构建设，强化统一指挥和综合协调，提高快速反应能力。安置“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则，完善突发事件预防处置各个环节的运行机制。重点加强协同联动机制建设，建立相互协调的应急响应级别标准，细化明确各方面的职责分工，形成上下贯通、部门协调、全民动员、相互协作的工作机制。按照“及时准确、公开透明、有有序开放、有效管理、正确引导”的20字方针，加强信息发布和舆论引导机制建设，提高学校舆情应对和不良信息管控能力，为突发事件处置创造良好的舆论环境。要充分发挥我们的政治优势和组织优势，动员全校广大教职员工积极参与突发事件防范和处置工作。

(三)加快完善应急管理规章制度

越是情况复杂、事情紧急，越要坚持依法办事，越要通过法律制度引导、规范、保障、促进应急管理工作。应急管理的效能来源于科学完备的制度保障，只能具有规范的管理规章制度，并根据具体的经验做法和规律性认识，才能更好地指导实际工作。2007年公布施行的突发事件应对法，为应对各类突发公共事件提供了共同性规范，但是应对突发事件是一项纷繁复杂的工作，仅靠一部法律是不能完全涵盖的。当前，各类学校应根据突发事件应对法有关规定，结合学校自身实际，抓紧制定应急管理各个环节的配套规定，完善突发事件分级、预防、应急准备、监测预警、信息发布等具体制度;抓紧清理学校现行有关应急管理的规章制度，及时修改与突发事件应对法不一致的规定。同时，学校要抓紧组织修订各类专项应急制度，努力构建完整的应急管理法制体系。

(四)全面修订完善应急预案

各类突发事件应急预案制定完成后，不应是一成不变的，而是应该建立动态管理制度，针对应急管理工作实践中暴露出的问题进行不断修订完善。目前我们很多学校虽有预案，但还不同程度地存在操作性、针对性不强，衔接不畅、互相脱节等问题。必须针对突发事件防范应对中发现的问题和薄弱环节，抓紧评估修订现有各项预案，进一步明确具体工作程序和有关方面的具体职责;抓紧研究完善突发事件分级标准，强化预案之间的衔接，确保各方面行动协调有序。经常地开展预案演练，充分发挥其在检验预案、发现隐患、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育等方面的作用，有重点地组织跨部门、跨行业的综合性演练，提高综合应急能力和实战能力［4］18－19。

(五)进一步强化监测预警能力

许多突发事件的发生都有征兆，如果做到早发现、早报告、早预警、早处置，就能做到真正防微杜渐。学校要因地制宜研究、完善预警信息报送程序、时限和内容，建立信息报告激励机制和责任追究制度;完善突发事件监测网络体系;建立并完善事故灾难隐患、学校矛盾纠纷定期排查和动态跟踪机制，提高信息收集、研判能力;加大宣传和培训工作力度，利用各种途径和手段，加强安全教育，提高师生保安全、促稳定的思想觉悟和应急技能。

学校是人才培养和科学研究的崇高领地，师生员工每个人的健康安全都是学校的头等大事，不仅会牵涉到其个人家庭的幸福，甚至维系着几个家庭的幸福。因此，只有加强应急管理工作，有效地预防、控制和妥善处理学校突发事件，提高快速反应和应急处置能力，确保师生员工的健康安全，才能为教书育人和科学研究的发展创造良好的环境。

［1］孙斌.学校突发事件应急管理［M］.北京:气象出版社，2008.

［2］杨力，邢娟娟.学校突发事件应急管理与预案模式探讨［J］.中国安全生产科学技术，2010.

［3］孙斌.学校突发事件应急管理存在的问题及解决对策研究［J］.中国安全科学学报，2006(12).

［4］张勇.突发事件应急管理［M］.北京:人民出版社和党建读物出版社，2011.