走向协调——读古德诺《政治与行政》有感

胡 义

（湖北工业大学 管理学院，湖北 武汉 430068）

美国当代著名公共行政学家德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）曾说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。”政治与行政的关系问题是西方政治发展和行政实践中的一个老问题，也是伴随着政府改革不断深入而历久弥新的一个新问题，对二者关系的争论促使行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的学科，也标识了西方公共行政学说发展的不同时期及学派。任何人如果要理解政治与行政的关系，都必须首先回到关于二者关系的最早描述，即政治与行政二分理论上去。

当人们提起政治与行政二分的时候，首先会想到的是托马斯·伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson），威尔逊曾担任美国第28届总统。他于1887年在美国《政治科学季刊》上发表被誉为行政学的开山之作的《行政学研究》一文，首先提出了政治与行政二分的思想，并从行政学研究的重要性、必要性、目的和主要任务、行政学研究的实质、行政学研究的历史演进、研究方法、行政监督和人事行政等方面对政治与行政的区分作了进一步的阐述，使行政学从政治学中分离出来，成为一门独立的科学真正建立起来。但他并没有对政治与行政二分进行全面和系统的阐释。政治与行政关系研究真正的集大成者是弗兰克·古德诺（Fank J·Goodnow），他的这一思想主要反映在《政治与行政》一书中，在这部篇幅不大的行政学经典著作中，古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对威尔逊提出的“政治与行政”二分法做了全面而系统的阐释。正是《政治与行政》这本蜚声世界的行政学经典著作奠定了古德诺在行政学研究上的不朽地位，并产生了极其深远的影响。

在公共行政学发展的百年时间里，关于政治与行政关系的争论一直没有停止过，而且在一些中国人的眼里，本书的作者古德诺先生似乎也是一个具有相当争议的人物，甚至是“臭名昭著”。他曾经于1913～1914年间出任袁世凯政府的政治顾问，因撰写《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国的政治漩涡，并因此而身背骂名。虽然有这么一段故事，但古德诺先生在行政学研究上做出的不朽功勋是不能被否认的。

一、主要内容概述

在《政治与行政》一书中，古德诺对美国政治现状和政府的活动进行了考察和分析并提出了政府体制改革的方法。全书围绕政治——行政二分这一核心主题进行了全面而且系统的阐释，明确提出了政府功能的概念，详细阐述了政府的功能和行为之间的关系。分析了影响行政活动有效实施的外部问题，主要围绕以下几个方面展开：

（一）对政治——行政二分思想的进一步阐释

古德诺先生从结构功能主义的角度出发，明确提出在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。古德诺的名字和政治与行政二分法紧密相连。但是他在此的理论上的主要贡献，不在于他首先提出了政治与行政二分法，而在于他对政治与行政二分法所做的系统阐述和进一步的发展。古德诺之前的许多学者都对政治与行政相分离作过探讨，而古德诺所关注的却是在政治与行政基础上两者的协调。他第一次澄清了由这种“二分”的提法容易造成的一种误解，这种误解认为一种政府功能只存在于一种政府机构之中；他第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”古德诺的基本贡献在于阐述清楚政治与行政二分法容易造成的一种误解。

（二）政治与行政相协调的途径

正如上面所说，古德诺先生在本书中重点探讨了如何实现政治与行政之间的协调，这种行政协调的思想成为古德诺政治与行政二分思想的精髓。古德诺将其主要精力放在探讨如何实现政治与行政相协调的途径上，在考察美国行政实践的基础上，他分析了行政活动开展所需要的外部环境问题。由此，古德诺认为，要实现政治与行政之间的协调，在美国主要有四条途径可以选择。

1.政治对行政的适度控制是协调的基础

古德诺认为，实现政治与行政之间相协调的一条最基本的途径就是政治对行政的适度控制。他在书中指出“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能实现。如果从迄今人们认为的广义上去使用‘政治与行政’这两个词的话，政治必须对行政有一定的控制。在我们考察任何国家的政治发展时，都可以发现政府的这两种基本功能之间必然存在着某种这样的关系。”

2.行政的适度集权化

古德诺强调，要实现政治与行政的协调，一方面政治要适度控制行政，另一方面协调还取决于权力的必要集中。他指出“任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。”并且，“在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的”。

3.政党对外部环境的调节——法外调节

在美国，宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖，使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去了统一性。在此情况下，美国政府体制为什么还能保持稳定和协调呢？古德诺认为美国政府体制得以顺利运行所必不可少的适度控制和行政集权，都来自于政党功能的发挥。他指出“政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，及立法机关的成员的责任，而且还担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。”

4.政府体制改革——民主与效率协调的主攻方向

古德诺认为，可以通过政府体制改革来实现政治与行政的协调，对政府体制进行调整以容纳政党，发挥政党的协调功能，规范政党的行为。为此，需要展开以下方面的改革：第一，变革美国行政分权的体制，从而使政党对整个政府体制负责；第二，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾，所以需要一个强大的全国性政党；第三，要经常性地使用公民投票的方法来解决政治问题。

二、与威尔逊“政治与行政”思想的异同

古德诺的《政治与行政》被称为美国行政学的第一本专著，跟威尔逊的《行政学研究》一文并称为美国行政学的开山之作。从表面上看它们有许多相似的地方，但我在仔细阅读比较过两部作品之后发现，它们还是有很大的不同。

（一）威尔逊更侧重行政学研究，注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证；而古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调。《行政学研究》侧重于强调行政作为政治的一个新的方面或者阶段的性质，为的是突出行政的地位以及行政学研究的重要性。《政治与行政》更多的是直接对国家或政府中政治与行政的关系进行的分析，对政治——行政二分思想的进一步阐释，并且提出了政治与行政相协调的途径。

（二）威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。而古德诺的“政治与行政”二分法中渗透了西方社会传统和工业革命时期，当时社会普遍的价值诉求即民主和效率。威尔逊认为19世纪末20世纪初的美国政府，政府组织机构已经日趋完善，但政府的效率却十分低下，迫切需要科学理论予以指导；古德诺的二分法则通过民主选举、政党政治制度来体现和保证民主；依靠政治上中立、具有专业技术知识、和职业生涯终身制的文官来保障效率。由此，民主和效率便天然地统一了起来。实践证明它确实能够较好地缓和资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突。这一点可以说是两人最大的不同点了。

（三）还有一些学者从其他不同角度比较威尔逊思想与古德诺思想的差异。例如，有学者从研究内容上对二者进行比较后指出：威尔逊偏重于行政学的学科建设，古德诺则注重于为美国行政发展所面临的问题提出解决方案。还有的学者比较了两人对行政范畴的定义，指出古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法；威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。也有的学者从研究范围上对二者进行了比较，他们认为古德诺就范围要比威尔逊的广得多，《行政学研究》属于有意识进行得行政学研究，《政治与行政》涉及行政学并非有意而为之。

从表面上看，古德诺与威尔逊有很多类似之处，年龄只相差三岁，都是同一个时代的学者兼政治家的类型，都当过著名大学的校长，都当过美国政治学会的会长。在二者的思想上，也有一些共同点如：将政治与行政相分离，都主张加强行政集权来建立高效率政府等。

三、其他学派对“政治与行政二分”的批判

从“政治与行政二分”思想诞生之日起，就一直为许多学者所批判。它为人诟病的理由是政治与行政的完全分离是不可能的。以西蒙为代表的行为主义学派从事实和价值划分的角度来对其进行批评，他认为，从政府的实际运作来看，政治与行政不可分。《明诺布鲁克宣言》被看作是新公共行政学诞生的标志，宣称行政与政策的制定截然分开几乎不可能。公共政策学派从政策制定的角度对政治与行政二分也展开了批评，认为政治与行政二分忽视了政府对公共政策的实际影响力，政策制定与执行严格区分不现实。新公共管理学派对政治与行政二分作了进一步的批判，认为公共部门行政不是孤立的，在制度和政治的相互作用下，与公众、政治领袖及公务员之间，有着密切的关系。

笔者在仔细阅读《政治与行政》一书后，发现相似的观点古德诺在本书中也有所描述。例如“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能实现”，“所有这些机关不可能把自己完全限于行使某一种功能”等等。可见，我们过去在对古德诺的政治与行政二分法的认识上存在误区，认为古德诺提出的政治与行政二分是将二者决然分开。但事实上他所提出的政治与行政二分不是政治与行政的割裂，而是谋求二者的协调。

四、我的一些启示

读完古德诺的《政治与行政》后，通过对比威尔逊的《行政学研究》一文，笔者深化了对“政治——行政二分法”的认识和理解，纠正了我们以前的一些错误认识。同时，他的这一理论对当前我国的政府改革有借鉴意义，他的研究方法和思路对我个人在学术上的成长进步也有一些启示。

（一）“政治与行政二分”对当前我国政府改革的借鉴意义

1.要大力发展现代公务员制度，有效发挥政府行政的功能，提高政府的效率。从政治与行政二分的产生背景以及之后的发展来看,文官制度的确立，有力地推动了行政的发展，即现代公务员制度的确立才使行政真正独立成为一个“技术性”的领域，行政学也独立成为一门科学。古德诺的政治与行政二分理论有利于维护我国行政机关的相对独立性，有利于充分而有效发挥行政所的功能，从而提高行政效率。

2.我国的政治与行政要良性互动，相互贯通，和谐并进。我国公共行政的一个最大特点就是,政治与行政是紧密联系在一起的，用一个成语形容就是水乳交融，二者之间的关系无法进行区分。在我国实行中国共产党领导下的多党合作制这一国情之下，这样的政治特征决定了我国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。古德诺的政治与行政的二分就是强调政治与行政要相互协调，所以，我们一方面要提高行政效率，另一方面也要平衡政治与行政的关系，协调二者关系，使之良性互动，相互贯通，和谐并进，促进国家、社会的稳定有序和经济的健康发展。

（二）对我个人学术成长上的启示

1.不能迷信权威，要有创新精神。这个主要体现在两个方面，第一，古德诺的研究是建立在威尔逊研究的基础之上的，但在此基础上进行了创新。第二，众多学派批判古德诺“政治——行政二分法”或许是受这个名字的影响，认为他的思想是将政治与行政割裂开来，但通过我仔细阅读原著发现，他所谋求的是二者的协调，所以我们不能盲目的迷信他人观点，人云亦云，要独立思考，要有创新精神。

2.做学问要坚持理论联系实际的道路。在书的开篇古德诺就指出了大多数美国学者探讨政治制度的方法仅仅是停留在法律限定的理论层面，而他在研究这个问题的时候，则是真正的去考察美国的政治生活。这启示我在做研究的时候，一定要坚持理论联系实际的道路，深入实践获取第一手材料，跳出条条框框，这样的研究才是有价值，有开创性的。

五、结语

通过阅读古德诺的《政治与行政》一书，我收获很多，不仅在于重新认识和审视他的“政治——行政二分法”这一理论，还有他这一理论对当前我国政府改革的借鉴意义及对自身发展的启示。

一般而言，在阅读完一部书后，应该对其做一个评价。细心的读者可能发现，在这篇文章中我没有对古德诺先生的这部书做出具体的评价，因为无论古德诺先生的这一理论在当前是怎样被学术界评价的，它的开创性意义及其在行政学历史上的地位都是不容置疑的。古德诺先生因为它当年在中国写的那篇《共和与君主论》而背负骂名，他也许不是一位成功的政治家，但他绝对是一位杰出的教育家和行政学家。

[1][美]古德诺.政治与行政（中译本）[M].北京：华夏出版社，1987.

[2]丁煌.西方行政学说史（第二版）[M].武汉大学出版社，2004.

[3]王乐夫，蔡立辉.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[4]郭小聪.行政管理学（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2008.