东莞农村集体经济组织会计委派制研究

袁明智

（东莞职业技术学院，广东 东莞 523808）

会计委派制度来源于基层实践，是我国经济改革和当前经济生活的客观要求。推行会计委派制，是加强财务管理，整顿经济秩序的一项重要举措。农村财务管理工作与广大农民群众切身利益密切攸关，所以说，改善农村财务管理工作是农村基层民主建设过程当中的一个重要环节，能够为农村经济持续稳定增长提供重要保障，同时也是维护农村社会和谐稳定的有效举措。本文针对东莞市农村集体经济组织推行会计委派制的个案进行探讨和分析，以使会计委派制对于东莞的经济发展发挥更大的作用，同时对其他地区尤其是经济发达地区的农村财务管理提供一些借鉴作用。

一、东莞农村集体经济组织会计委派制的做法及成效

东莞是中国经济发展最快的地区之一，是中国著名的工业城市，世界制造业名城。东莞的农村集体经济发展速度也很迅猛，是东莞国民经济的重要组成部分。伴随着社会经济的迅速发展以及广大农民参政议政意识的提高，过去的农村财务管理弊端日益明显。为强化对农村集体资产的财务监管工作，维护农村经济可持续发展，从2000年开始东莞市政府对 32个镇（区）全面实行会计委派制。经过十多年的发展，东莞农村集体经济组织会计委派制在具体运作上积累了一定的经验，也取得了较好的成效。

（一）东莞农村集体经济组织会计委派制的运作方式

1.建立服务中心针对委派会计人员进行统一管理

东莞市政府在各个镇（区）分别建立了农村会计服务中心，专门负责农村会计工作的管理。服务中心接受镇（区）政府委托，统一对会计人员进行招聘、委任、培训以及考核，而在业务方面则接受市财政局以及市农村集体资产相关主管部门的双重指导。委派会计人员与服务中心签订聘用合同，在合同期满之后，服务中心可以根据委派人员的工作绩效，决定是否继续签约。

2.针对不同情况采用不同的委派方式

针对村民小组所采取的会计委派方式需要考虑到实际经济业务量，原则上讲，对于那些经济业务量比较大的村民小组需要确保委派一名会计人员，而那些经济业务量属于中等水平的村民小组则可以多个小组委派一名会计人员，至于经济业务量相对比较少的则可以由委派到村委会的会计人员来兼任。在实施了会计委派制之后，村委会、村民小组的所有会计业务都需要移交给委派会计负责，原会计职位直接取消。

3.合理制定委派会计人员的薪酬标准

村委派会计人员的工资需要由镇街主管部门按照各个村的实际经济业务量来支付，而联组委派会计人员的工资则是由村委会根据村委派会计人员的工资标准来确定。委派会计人员的薪酬待遇包括有基本工资、奖金、社会保险以及住房公积金等。其中，基本工资是按月发放，其余可以参照东莞市的相关规定来统一缴纳。委派会计人员不可以在被派单位领取薪酬及其他福利。

4.明确界定委派会计人员的具体工作职责

委派会计人员需要接受服务中心以及被派单位的双重领导。具体工作职责包括：（1）针对村组集体财务工作实施电算化管理；（2）针对村组下属单位的财务会计工作进行监管核算；（3）统计归集村组会计资料信息；（4）定期向村和镇街主管部门提交财务报告和财务报表；（5）做好财务公开工作并统一保管村组财务档案。在实施了会计委派制度之后，村组依旧享有针对集体经济的所有权、处置权以及收益权等权限。

（二）东莞农村集体经济组织会计委派制取得的主要成效

1.改进了农村财务管理方式，强化了农村反腐监管工作

在东莞市没有实施农村会计委派制之前，针对农村财务做出的监管具体是通过以下三种方式来进行：一是业务部门实施财务检查；二是监事会在入账前后针对收支凭证实施统一审查；三是村组财务公开。而综合来看，这三种方式都是属于事后监督，很难将工作做到位，往往是人浮于事，充当“事后诸葛”的角色。而在实施了会计委派制之后，能够有效改进农村财务管理方式，监管关口前移，同时东莞农村财务实施了电算化管理，可以防范使用单位篡改账目，保证了财务资料的客观性，增强了财务监管的事前、事中与事后的监督，强化了农村反腐监管工作。

2.增强了农村基层干部的法制观念

在实施了农村会计委派制之后，基层干部人员认识到了新管理机制的好处，同时也明白了这种会计委派制不但是对财务工作的一种有效约束，同时也是对干部人员的一种保护，使其能够自觉严格执行财务制度，遵照规章办事，传统的那种“书记账”、“主任账”基本杜绝，农村基层干部的法制观念得到大幅的提升。

3.大部分农村热点问题得到一定程度的化解

农村委派会计直接代表镇（区）政府针对村组财务实施监管管理，和村委会以及村民小组没有利益关系，这样就可以放手履行财务监管职责，维护财务规范纪律。委派制使村民能够对村组财务经济有了较全面的了解，心里有了一本明白账，避免了不必要的猜疑。所以，在实施了农村会计委派制度之后，村民上访事件大幅降低，大部分农村热点问题得到一定程度的化解，有效维护了农村的安定与团结。

4.精简人员，节约了开支，方便了群众

实行农村会计委派制度之后，村小组一级的会计根据业务量的大小进行了重新配置，全市组级会计人员由2098人减为434人，减幅达79.3%。而且会计委派制还能够强化主管部门针对派驻单位的财务监督力度，有效约束了不规范的财务收支行为，避免出现不正当、不必要的财务开支。在实施联组会计委派制度之前，一般村民小组的会计都是由其他岗位人员兼职，不论是办公场所还是办公时间都难以得到有效的保证。而在实行职组会计委派之后，委派会计人员需要在规定时间集中在规定场所办公，群众可以在上班时间内直接到办公场所办理财务手续，方便快捷。

二、东莞农村集体经济组织会计委派制存在的主要问题

（一）现行《会计法》及《公司法》的影响问题

东莞在2006年完成了农村股份合作制改革，成立了551个股份经济联合社，113.7万名村民成了联合社的股东。根据《中华人民共和国会计法》的相关规定，国务院财政部门负责统一管理全国的财务会计工作，而县级以上地方政府的财政部门则负责管理本辖区内的财务会计工作。而根据《公司法》的规定，单位负责人负责对本单位会计人员的管理并对单位会计资料的真实性承担责任。会计集体经济组织的财务工作是整体会计工作的一个重要环节，需要由地方政府的财政部门来负责管理，然而目前东莞农村会计委派制却是由农村集体资产管理办公室来管理，在组织关系上隶属于农业局，而不是由东莞市财政部门负责管理，这样就与《中华人民共和国会计法》的相关规定不符，同时委派会计并非由联合社负责人直接领导，这与《公司法》的相关规定也不相符。事实上，也正是因为这些原因，使得东莞农村会计委派制始终缺乏底气与权威。

（二）委派单位和被派单位之间的关系问题

政府委派会计人员到农村开展财务监管工作，能够直接体现出政府履行资产所有者的职能。所以，委派会计人员的目的，就是强化资产所有者对经营者的监管力度，切实维护好国家与集体的利益。委派会计制会关系到政府和农村集体之间利益调整问题，这样就不可避免的会发生一些矛盾。比如部分村组领导者对于委派会计人员开展财务监管工作持有抵触的情绪，认为这样会对其日常工作产生掣肘。在实践当中，会计委派制尽管可以强化对农村集体资产的财务监管，但是也确实会影响到集体资产的保值与增值，使得集体资产日常经营运作受到不利的影响。所以，这就需要妥善处理委派单位和被派单位之间的关系问题，争取能够在确保委派制正常运转的同时，还不会影响到集体资产的增值运营。

（三）会计管理职能弱化的影响问题

会计基本职能决定了农村委派会计制不仅需要核算农村集体经济组织的生产经营情况，同时还要发挥好监管、预测以及决策等职能作用。因为委派会计人员是独立于农村集体经济组织之外的，两者之间没有直接的利益关系，所以，这些委派会计人员也就缺乏主动参与集体经济管理活动的动力，难以及时、充分地为村集体经济决策活动提供有价值的财务会计信息。因此，农村会计委派制尽管可以强化财务会计监管，但是却会无形当中弱化会计人员参与决策的职责。

（四）委派会计的素质对委派职能效用的影响问题

部分委派会计缺乏农村财务的实际操作经验，参与集体事务意识不强，向集体提出合理化建议比较少，综合素质有待提高。个别会计人员不敢坚持原则，不敢大胆履行职责。例如，在实际工作中，有些会计人员对某些人特别是领导人批示或交办的某些不合理的收支时，不敢拒绝，不能坚持原则，只是停留在代记账的阶段，没能对村组财务管理形成有效的监管。

（五）对委派会计管理重视程度问题

部分镇街对农村委派会计的管理不够重视，委派会计待遇偏低、士气不高，在一定程度上削弱了农村会计委派制的监管效能。一是委派会计的管理机制有待理顺，对于组级委派会计不同程度地存在了解不够、关心不够、培训不够等问题。二是工资报酬有待规范，部分镇街没有甄别各村的经济实力统一实行定额统筹，引发村干部的不满情绪；部分镇街的工资标准多年未作调整，使委派会计报酬停滞不前；镇街之间报酬差距大，个别镇街为解决待遇偏低问题，默许委派会计在村组另行支取补贴。三是人员管理有待加强，全市还有些委派会计未实行轮岗，不利于委派会计保持专业性和中立性；委派会计党员管理相对松散，组织关系光靠镇属党组织、任职的村党组织或户籍地党组织，不利于委派会计党员的集中教育、管理和监督。

三、进一步完善东莞农村集体经济组织会计委派制的对策建议

（一）颁布实施《农村集体经济组织法》

目前来看，东莞实行的农村股份合作制改革，其实还只是一种局部地区制度的调整，而在全国范围内而言，农村集体经济组织的生命力还是十分旺盛的。所以，目前应该在《村民委员会组织法》的基础上，颁布实施《农村集体经济组织法》，这样就可以在法律上确保农村集体经济组织的地位，而且还能够有效避免经济发达地区大范围开展农村集体经济组织股份公司化而导致的集体资产流失问题，使得农村会计委派制更具法律保障，体现出合理性与权威性。

（二）进一步理顺农村委派机制

东莞农村集体资产和财务管理工作呈现农办、核算中心、其他部门多头管理的格局。农村集体资产和财务管理是密不可分的一个整体，客观上需要一个资产和财务管理合一的机构来负责，以提高改革的效能，减少转型对农村经济社会的冲击。因此，镇级农村集体资产和财务管理体制部门应当按照“职权集中统一、机构协调一致、管理力量充实”的要求来设置。在具体操作中，要做到既坚持原则性，又注意灵活性。也就是说，在机构设置上，农村集体资产和财务管理工作必须做到“由同一镇区领导分管，由同一管理部门负责、由同一班专职人员组织实施”；在人员配备上，必须保持有1～2名熟悉业务、责任心强的骨干来担岗，其他管理人员保持相对稳定。

（三）建立农村委派会计素质提升机制

建立健全培训交流制度，通过举办会计业务、农村审计、民主理财等培训班，以增强委派会计的业务水平。各镇街要加强对委派会计的教育，每月定期召集不少于一次的例会，传达学习相关文件和政策，通报交流财务工作的情况，明确有关的工作要求，不断增强委派会计的法律意识、责任意识和归属感，提高委派会计的业务水平和工作效率。同时通过开展优秀会计评选活动，对敬岗爱业、廉洁奉公、在会计工作中做出显著成绩、在派出单位和派驻单位得到广泛认同的村组委派会计进行表彰，树立榜样，增强农村会计队伍的凝聚力和战斗力，在农村委派会计中形成你追我赶、奋发向上的良好风气。

（四）健全农村委派会计报酬激励机制

各镇街要根据实际情况对经费标准进行调整。同时，要在农村审计、收益分配统计、财务检查等业务方面争取镇街财政专项资金，拓宽经费来源。农村委派会计经费要实行专户管理，经费的统筹和使用情况要向村委会和委派会计公开，接受村委会和委派会计监督。各镇街要辨证地看待地区间的报酬差距，结合当地实际情况完善报酬计算方案，充分发挥好报酬的导向、激励和保障作用。原则上，已入编的农村委派会计按干部职工报酬计算，未入编的农村委派会计报酬应当包括基本工资、奖金、福利等部分。基本工资以当地同类从业人员平均工资水平作参考，但不应低于城镇在岗职工平均工资。奖金要与委派会计业务工作情况、学历情况、职称情况等挂钩。福利要因地制宜，政策规定必须购买的，如社会养老、医疗保险等，一定要落实；政策允许发放的，如下乡补贴、交通费补贴等，应量力而行。严禁委派会计接受派驻单位及其下属机构的任何馈赠、补贴和福利待遇。

（五）提高农村委派会计监督效能

完善定期轮岗制度，村级委派会计全面实行异地委派、定期轮岗，目前未实行异地委派的农村要结合轮岗全面实现异地委派。进行轮岗时，要先做好规划，分期分批进行，尽量降低人员变动带来的冲击。原则上，委派会计专职负责会计业务，可兼顾相关的统计工作。为及时掌握全市农村委派会计队伍情况，可实行农村委派会计基本情况年报制度。年报表由镇街农村集体资产管理部门填报，内容包括村组两级委派会计的年龄情况、学历层次、职称结构、经费管理、薪酬待遇以及人事变动等。要发挥党组织的作用，建议各镇街设立农村集体资产管理部门党支部，设立支部条件不成熟的设立党小组，集中对村级委派会计党员进行管理，以进一步增强委派会计的归属感，强化会计角色的中立性，充分发挥会计的监督作用。

（六）提高农村财务电算化技术水平，构建农村财务网络监管体系

目前东莞市是由市级管理部门自主研发设计农村财务会计以及出纳软件，并免费供给全部村组使用，同时还专门指派了技术人员负责对财务软件实施维护与升级，这就使得东莞农村财会电算化工作能够得以顺利开展，农村财务管理水平得到了大幅提高。然而，伴随着计算机网络信息技术的迅猛发展，单机的会计核算已经难以适应新的工作需求。所以，目前应该强化市级财务管理的技术手段，建立农村财务信息中心，提高软件与硬件的配置标准，统一构建农村财务网络监管体系，实现全市农村财务会计人员做账的网络化与自动化，从而有效提高农村财务电算化技术水平。

[1]东莞市农村集体资产管理办公室.东莞市农村集体资产管理材料汇编[M].2010.

[2]刘海清.东莞市农村集体经济组织会计委派制的探索[D].吉林大学硕士论文，2011，（4）.

[3]彭桂芳.东莞市农村实行会计委派制的实践及成效[J].会计之友，2001，（12）.

[4]郭颖.对会计委派制的再认识[J].成都行政学院学报（哲学与社会科学），2005，（8）.

[5]郑静媛.推行农村会计委托代理制度探讨[J].云南农业，2009，（6）.

[6]东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法[Z].东莞人民政府第92号令发布.