公共性:公共行政发展的逻辑主线

谭小华

(广西师范大学 政治与行政学院，广西 桂林 541006)

一门学科的逻辑主线是贯穿学科发展全程的主要线索，能清楚地表明该学科的核心范畴、核心主题和核心价值。恰当地厘清逻辑主线有着提纲挈领的作用，利于有理论发展的有益趋向，也有利于实践的前瞻指引。

一段时间以来，范式革命是关于公共行政学发展的主流话语。事实上，范式革命并不能正确反映出公共行政学科的发展，作为一门诞生不过百余年的学科，“与一些老的学科相比，它尚未成长，它正处于一个迅速的发育期。如果把这个发育期中的一切变化都看成是范式的转型和学科的结构性变革，那是言过其实的”[1]20。范式革命理论仅仅是从不同理论聚焦、不同研究阶段的意义上进行了分类，并没有从本质上抓住学科发展的逻辑线索，真正能够合理整合行政理念与实践，清晰梳理学科发展历史的逻辑主线是公共性。

一、公共行政的公共性

公共性是一个历史悠久却又新鲜陌生的话题，可以追溯到古希腊的城邦时代，而对它的研究大多还是以一种描述的方式进行历史地考察和现实的解析，规范研究的理论成果较少。近代以来，哲学、社会学、政治学、公共行政学、管理学都将公共性纳入为研究范畴，从研究的成果来看，公共性在理论形态有了丰富的层次性和多维性，比如被描述为是人类的共同属性、人的一种社会属性，其本质被理解为价值取向、权力归属、制度安排等。

毫无疑问的是，公共性是一个历史性的问题，它产生于公私领域分化之际，它的内涵是随着社会历史的进化而进化。具体到公共行政领域，如何去理解公共性?公共行政的出现源于社会管理职能的需要，公共行政的目标就是处理公共事务，增益并维护公共利益，按张康之所说:“对公共利益的追求，使公共行政获得了公共性，对公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质”[2]53，公共行政的公共性就由公共利益来作注解，公共行政中追求公共利益的所有政策、工具、手段、程序等都是注脚。

公共行政既是公共的行政也是实现公共性的行政;这是深刻理解公共行政公共性的两个维度，为公共性在公共行政领域的进一步深化起着导向作用。首先，公共的行政强调的是公共行政的事实，涉及到行政的基础结构，比如权力的归属、主体的结构、运行的体制等;其次，实现公共性的行政，强调的是公共行政的价值，即实现和维护公共利益，涉及到此种价值观如何具体化为行政目标，实际的行政行为如何体现此种价值观等问题。

二、公共性作为逻辑主线是由公共行政的本质决定

公共性作为公共行政的逻辑主线从根源上来讲是由公共行政的本质属性决定的。由于公共性的出现，才使公共行政机构区别于私人机构，公共行政区别于一般管理，不管是称为公共行政还是公共管理，它们的本质属性都是公共性，这种本质属性涵盖到公共行政的方方面面，在此，择其要者说明之。

(一)公共行政主体的公共性

公共性是一个历史范畴，公共行政的主体也是在对应的历史政治环境中生成的。在近代以前，国家职能以统治为主，自然行政的主体就是以国家代言人身份出现的政府。而大工业时代后，社会分工愈加精细化，公共领域的范围不断扩大，公共事务越来越庞杂，尤其进入全球化时代以来，政府的自给自足状态是不存在的，需要更多行政参与者加入到治理的过程，国家社会管理职能的需求、公民社会的兴起，继之以人民主权、民主行政等理念的确立，使行政管理之前冠上了公共之名。公共部门需要表现出更多的开放性，体现出公民平等的权利地位。自此，公共行政的主体不再是政府的单一中心，而是走向了多元化，包括了除政府以外的公共组织、第三部门以及公民等。这种主体多元化的公共性逻辑自然延伸为合作治理。

(二)公共行政范围的公共性

公共行政与私人部门行政的区别首先表现在作用领域的不同，公共行政的作用范围应该仅限于公共领域，不应该侵犯到私人领域。这种逻辑反映到公共行政当中，就是政府职能范围的问题。一方面要确定公共领域的界限。所谓公共领域，哈马贝斯的研究是被引用最多的，“按照他的理论模型，领域是价值中立的，单一的，超越生活世界的”[3]22，这种观点引入到公共行政领域有一个适用性的问题，公共行政有工具理性的一面，但它不是没有价值取向的。公共行政作用的公共领域应该和公共利益联系起来，公共利益存在于公共领域，有公共利益存在的领域就是公共行政应该作为的地方;另一方面，公共行政不应该侵犯到私人领域，政府不应伸手至无所不及。西方的政府再造运动一个主旨就是主张建立有限政府，让市场，公民社会发挥功效，弥补政府失灵的缺陷，让资源得到合理的配置，这个过程既能缓解政府的压力，也能激发社会的活力。总之，政府需要重新进行角色定位，不应蜕化成无为的守夜人，也不能僭越做全能上帝。

(三)公共行政权力的公共性

公共行政理念的现实化，公共行政决策的执行需要一种强有力手段予以保证，这种手段就是公共行政权力。公共行政权力是公共行政理论研究的重要领域，涉及到公共行政存在的合法性问题。行政权力是具有公共性的，本质上来看，行政权力是公共权力在行政层面的具体化，而公共权力不是生而有之的，更不是神授的。以西方社会普遍接受的社会契约论来解释，它是一种社会个体权力的让渡，继而形成一种公意，由国家来维护和实现之。以马克思主义学说来解释，它是历史生成的带有暴力性的阶级强制，它在价值上具有不合理性，在存在上具有暂时性。在社会主义国家，这种权力是属于人民的，随着历史的推进、阶级的消失，它将复归于社会。从两种解释都可以看出公共权力终归是来源于公民，它的所有权属性是公共性的。民众与公共部门是一种委托代理关系，民众在法理上拥有公共权力派生出来的行政权力，在实际上委托给公共部门代理行使。在这种委托代理关系中，有两个条件关乎它的稳定性，一是民众对公共部门的信任，二是公共部门对民众的责任。信任是公共行政合法性的基础，没有公众的信任和认同，行政权力将是无源之水，责任是公共行政的规范性要求，没有责任约束行政人员将必然地走向腐败，行政权力也必然地走向异化。

(四)公共行政过程的公共性

公共政策的制定以及施行的过程不是在黑幕后进行的，应该是阳光的，带有公共性的，这种公共性主要表现在两个方面。一方面，公共行政过程是公开的，所有公共行政的产出的信息应是透明的，民众有权利获得公共产品和公共政策知情权，有权利参与到公共资源的分配和公共政策的制定过程。以政府为主体的公共部门不应漠视公众的参与热情和参与能力，应该提高公共行政社会化的程度，增强民众参政议政的素养和渠道，对于公众的反馈应及时回应并修正公共行政行为。另一方面，公共行政过程的公共性体现在公共行政置于民众的考核和监督体制之下，行政的考核不囿于行政机构内部，来自民众的满意度必须纳入考核指标体系。也就是说，行政产出和行政绩效的评价，民众和大众媒介应该有话语权和影响力。在信息时代中，民众的监督表现出越来越突出的效力，太多的行政不公、行政腐败因为体制内的有意宽容或反应迟缓没有得到有效遏止，最终是由媒体、网络曝光而得到整肃的。因此，公共行政须进一步增加透明度和信息化程度，这既是公共性的应有之义也是公共行政现代化的必由之路。

(五)公共行政伦理价值的公共性

在伦理价值上，公共性是建立在公私伦理基础之上的。作为行政人员，其人有理性经济人的一面，在与社会的交往实践中不可避免地会表现出自利性。这是人性合理的一面，不应受到非议。但由行政人员组成的行政机构必须具备公共精神，这种公共精神的实现必须通过成熟而完备的制度体系来限制行政人员的损公利己行为，这就需要树立一种公私伦理。公私之分在中国自古有之，然此公非彼公。传统历史中的公，较多的使用情境是公家，公家就是官家，公就是朝廷，公就是统治集团。及至近代，随着公私领域的分化，人民主权的确立，公的涵义才有了公共性的色彩。在新的历史情境中，以人为本的理念得到前所未有的彰显，传统行政观中的奉公被赋予了为人民服务的涵义，公共行政的终极价值观被阐释为追求公共利益。在此基础上，新的行政伦理，新的行政价值观得以构建。

三、公共性主导公共行政发展

无论公共行政理论如何流变不息，公共行政实践如何改革创新，公共行政在实质上都是围绕公共性这根主轴而上下波动，受公共性主导。脱离公共性的公共行政是没有根基和生命力的，这已为行政历史印证，公共行政对公共性的追问和实现就是其逻辑主线。

(一)公共性的迷失

1887年威尔逊《行政学研究》的发表，被认为是公共行政学诞生的标志，早在启蒙运动时期，对于现代民主影响深远的三权分立学说中就有了行政的地位确认。但很明显的是，行政在这个时期是处于弱势地位的。当时的时代是政治变革的时代，政治家们正致力于构建民主的政治体系，政府的行政职能并没有得到充分的尊重。似乎民意在政治层面表达出来之后，就会自然而然地成为社会现实。当民主观念、公民权利真的深入人心之后，社会公众突然发现他们在法理上拥有的权利并不能得到落实。再加上在工业社会带来的历史突进中，社会公共管理事务剧增，政府资源却在政党分赃中被大量消耗，行政效率低下、政府无能的状况非常严重;这种社会现实倒逼政府将焦点由政治转向行政。自此，行政在政治的遮蔽下获得了独立，开始走上历史舞台。

应该说，公共性意识滥觞于政治哲学思想，威尔逊将行政从政治中分离出来的时候却把公共性留在了政治领域，采取了一种政治—行政二分的办法。古德诺于1900年发表《政治与行政:对政府的研究》，更全面、系统地论述了政治行政两分法，清楚地表述政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。两人的思想基本保持一致，一方面，认为行政人员应该保持价值中立，行政工作是技术性工作;另一方面，认为行政的价值取向是追求效率。同时期，泰罗的科学管理思想恰逢其时，为行政效率的追求提供了技术支持，再加上韦伯的官僚制理论为行政组织建构提供了一个最佳模型。在这种际遇之下，传统的公共行政走向了成熟。

然而，在这个时期，公共性在公共行政领域尚处于迷失状态，这可以理解为一种特定历史时期的妥协。为了取得行政的独立地位，成全公共行政的学科身份，先贤们选择了让公共行政走向纯粹的科学化。

(二)公共性的觉醒

上世纪六十年代末，这是一个“骚乱的时代”[4]5。在沃尔多召集下，一批青年学者于学术会议上喊出了新公共行政学的口号，对传统的公共行政学发起了全面的挑战，认为效率目标的追求已经损害到了社会公平、社会正义的正当目标，主张放弃价值中立，树立新的更人道、更有效、更公正的伦理价值观;认为僵化的官僚组织正在远离社会公众，主张构建新型的公共组织;认为“公共”代表公共利益的重要意义正在淡化，主张政府必须突出公共性质，坚持公共目的，承担公共责任。

需要指出的是，各国行政在当时并未对新公共行政做出实质回应，但毕竟公共性在新公共行政中纲张目举了。这次思潮代表着公共性意识的复苏和觉醒，公共性逐渐显性化，尤其是在价值层面抛出了公共利益、公平正义、民主等富含公共性色彩的议题，张扬了公共精神，激发了公共行政改革的活力。

始于二十世纪七八十年代的公共管理运动，导演了一场波及全球的政府改革，这是一场波澜壮阔的思潮涌动和大变革，在实践层面也取得了非凡的成就，经历了民营化、政府再造，至今余波未了。在这场运动中，许多国家的政府机构面貌一新，行政能力得到大幅度提升。

在这场变革中，有关注公共性的一面，比如对官僚制的批判，对合作治理的呼吁，对调整政府与市场、政府与社会伦理的努力，对公民社会的培育，这些都为公共性的实现创造了有利条件。但公共管理运动对政府失灵矫枉过正，表现出了过多的管理主义倾向，“‘管理主义’所造就的‘管理神话’正逐步将‘公共性’从西方行政学中抽离”[5]114，“特别是它是管理主义处方错置了现代公共管理的优先性价值”[6]56，如不加修正，市场的利益分配机制天然地会忽略公共性价值。

(三)公共性的复兴

当西方社会由工业时代走向后工业时代，原有的行政理念已经不适应行政现实，全球化、民主化、信息化三大浪潮以及社会价值的多元化让公共行政出现了思想危机，公共性和管理性的张力越来越大，新公共行政的一些思想火花终成燎原之势，在管理型行政向服务型行政模式的转变过程中，公共性获得了复兴。

公共行政的经典模式秉承的是事实与价值的分离，在价值无涉基础上追求行政的效率。如前所述，这实质上是因学科独立的需求，行政对政治做出的一种妥协，把公共性留在了政治领域。当公共行政渐趋成熟之际，这种核心领域的割让毫无意外地成了一块明晃晃的标靶。价值不是应被袪除的“巫魅”，而是公共行政合理合法的应有之义，新时期行政理念开始自觉的价值转向，对行政理念进行重新建构。要注意的是，加入价值因素的考量并不是抛弃效率目标，更不是新范式对旧范式的全盘否定，这是一种补充、一种修正。

登哈特夫妇建立的新公共服务理论，是价值转向之后最具号召力的学说之一。这一理论为实现公共行政公共性提供了很好的理论视角，展开了以公民为中心的社会治理新图景，巩固了实现公共性的理论基础。首先，它摈弃了企业型政府理论中顾客角色的定位，还公民角色以本来面目，政府与公民的伦理在人民主权的基础上重构。其次，关于政府的职能，登哈特的经典论断是:服务，而不是掌舵。政府不是基于自身利益去假定和掌控社会发展方向，而是帮助民众清晰地表达利益诉求并有效地回应。另外，公共服务理论将人的作用放到了显著的位置，重视人而不只是重视生产率，在公共组织建构中也强调了人本主义[7]31。

公共行政公共性复兴的主要标志就是服务型政府概念的提出，这是全球政府新一轮改革的目标。在行政学界，服务型政府已经成为一种常规研究论题。虽然各国建构服务型政府认知和路径存在差异，但公民本位，服务是政府的首要职能，多中心的合作治理这些基本判断是一致的，什么是公共性以及公共性如何实现，这两大公共性问题开始在各国行政改革的前进步伐中真正走向解答。

结 语

威尔逊—韦伯模式以降，公共行政学获得了长足发展。行政的发展整体向前，但路线上有分歧、有回潮，中间有效率目标和价值目标的交替更迭。管理主义和宪政主义的钟摆运动，仅仅运用范式革命的逻辑是不能够把握这种发展实质的。归根结底，这种发展是围绕着什么是公共性，以及公共性如何实现这两个问题的。以公共性作为公共行政的逻辑主线才能准确把握公共性和管理性的基本矛盾，引导行政理论和行政实践的有益趋向。

[1]张康之.20世纪行政学发展回顾[J].广东行政学院学报，2002(3).

[2]张康之.论“公共性”及其在公共行政中的实现[J].东南学术，2005(1).

[3]王晓升.“公共领域”概念辨析.吉林大学社会科学学报，2011(4).

[4](美)H·乔治·弗雷德里克森.新公共行政.丁煌，方兴译.北京:中国人民大学出版社，2011.

[5]丁煌，张雅勤.公共性:西方醒政学发展的重要价值趋向[J].学海，2007(4).

[6]黄健荣.公共管理新论[M].北京:社会科学文献出版社，2005.

[7](美)珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵[M].丁煌译.北京:中国人民大学出版社，2010.