返程投资凸显管理“难点”

赵 颖

（中国人民银行东莞市中心支行，广东 东莞 523011）

返程投资出现是国内利用外资政策、资本市场发展、税制改革、外汇管理等多方面因素综合作用的结果。外资企业“超国民待遇”引发了返程投资的潮流，这一现象的涌现，对国内经济发展、金融稳定、社会公正的产生了一定的负面影响，对国家法制建设带来了一定的冲击。为规范返程投资行为，近年来，国家外汇管理局先后下发了《国家外汇管理局关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2005〕75号，以下简称75号文）、《国家外汇管理局综合司关于印发〈国家外汇管理局关于境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知＞操作规程的通知》（汇综发[2007]106号，以下简称106号文）。期间，六部委联合下发了《关于外国投资者并购境内企业的规定》（以下简称“10号令”），一系列文件的发布，规范了境内居民法人和自然人通过境外特殊目的公司进行跨境投融资活动的资本交易行为，在一定程度上遏制了假外资的流入。但相关法规执行中仍存在一些难点，削弱了政策效力，亟待解决和完善。

一、返程投资管理中存在的问题

（一）返程投资身份鉴别难

一是外汇局处于外资企业审批环节的下游，审核认定境外企业的最终控制人较困难。个别企业为加快办理外汇登记及资金投入，往往承诺境内外投资者之间没有关联。但实际上从后续资金流入环节（验资询证等环节）看是内外一套人马的关联收购，但由于法规不配套，对一些骗取外资外汇登记的违规行为处置乏力，使目前的外资外汇登记陷入较为尴尬的境地。在目前的国内信用环境下，即使个别企业境外投资者被境内居民法人或境内机构持股或控制，其申请书中还照样声明无上述情况，外汇局据此便给予办理登记，难以实现政策设计的初衷。如企业发生虚假误导性陈述，作为基层的管理者，也难以摆脱监管不到位的“嫌疑”。由于缺乏有效的制约措施，外汇局不能有效避免企业进行不实“声明”，其直接后果是削弱了外汇管理政策的执行效果，影响了外汇局对外的权威性、公平性和一致性。

二是在部分企业利用与外汇局之间的信息不对称，刻意规避政策监管的情况下，无法甄别返程投资的身份。

1.借用他人之名注册境外公司，利用外汇局与企业之间信息的不对称，有效规避股权并购和境外上市方面的外汇管理政策规定，间接实现资本跨境流动。典型的做法是借用境外他人的名义在境外注册成立境外公司，通过其收购境内公司的股权，再通过境外壳公司以反向并购方式实现在境外上市。这种借用他人名义间接实现资本跨境流动的方式，假如企业并不据实反映境外公司背后的实际控制人，外汇局是不可能知悉境外公司的真正控制人的身份，而按照一般外国投资者并购境内企业操作，政策规定有被架空之嫌。例如，2007年11月，经广东省对外贸易经济合作局批准，（英属维尔京群岛）准升控股有限公司以2.698亿元人民币收购中方东莞市天安集团有限公司（注册资本3000万元人民币）的100%股权，民营企业变身外商独资企业。表面上看这是一例外资并购的个案，实质上此次并购实为东莞市天安集团“反向兼并的海外上市方式”前的必经步骤，境外公司的最终控制人仍是境内居民。由于准升控股有限公司是由英国人注册的BVI公司，且最终上市过程均以风险投资公司“基廷投资”在美国进行运作，假如上市成功，绕过了国内严格的资本与外汇管制，特别是绕过了特殊目的公司并购境内企业的相关规定，轻易实现国际资本的双向流动。

2.通过境外公司股权转让运作，将原为境内居民自然人控制的境外公司转让给境外人士控制，并申明境内外投资者之间没有关联，从而取得外汇登记。在此情况下，外汇局经办人员明知内有蹊跷，但外经贸部门已批复其公司章程变更，且企业提交了符合外汇局规定的材料，不能拒绝其办理外汇登记。即使其境内居民自然人的股权交割并未真正实现，目前的个人境外投资外汇管理也无相关的处罚规定。

（二）返程投资资金监控难

一是境外资产来源合法合规性判断难。在境内居民自然人将其持有的境外权益注入特殊目的公司并返程投资时，如其所有资产权益来源真实性、合法性不能有效识别，将会为不法分子跨境洗钱行为提供便利，把不法收入转移国外再返程投资，达到洗钱目的。

二是回流资金难以定性。106号文规定，特殊目的公司融资资金资金合规性审核仅是与境外融资商业计划书和招股说明相一致，缺乏有效认定手段，外汇局对资金来源合规性难以判断，对其资金的返程方式存在操作难度；由于对境外公司的损益、资产负债难以掌握，无法准确核实，外汇局对境外公司利润、资本变动收入和返程管理陷于被动；境内居民从特殊目的公司获得的利润、红利等收入可直接进入经常项目账户或储蓄账户，一些境内居民可能利用这一渠道，将其他资金混作利润、红利收入汇入境内，以逃避资本管制。

三是回流资金流向监控难。特殊目的公司可通过股权并购、增资、新设外商投资企业或股东借款等方式，将在境外融入的大量资金回流境内。由于特殊目的公司通过协议并购境内居民自然人持有的境内企业股权，使大量资金结汇后进入境内居民个人的人民币账户，而居民个人的人民币资金的进一步流向则难以监控，不排除最终流入证券或房地产市场，还可以通过境外上市公司股权收购的方式回流境外。

（三）部门监管尺度统一难

认识不统一，造成管理脱节和政策上的不协调。商务、工商等负责企业立项、注册的上游部门对返程投资还在施行较宽泛的管理政策，客观上造成了外汇局孤立无援，矛盾集中的现状。例如，“10号令”仅对境内公司在境外设立特殊目的公司做出了规定，而对于境内居民自然人设立特殊目的公司则没有提及，申请人仅办理境外投资外汇登记即可。这样一来，不仅规避了商务部等经济主管部门对特殊目的公司返程投资的监督，同时也增加了外汇管理局核准特殊目的公司外汇登记的政策风险；商务部对特殊目的公司以并购和新设企业形式返程投资区别对待，外汇局在办理业务中难以识别所有返程投资企业；商务部门目前并不对境内居民个人境外投资进行审批，阻塞了境内居民自然人资金正常汇出的通道。

二、政策建议

（一）消除制度根源，加大返程投资真实性审核力度；强化企业和居民守法经营管理的自律性，构建信用社会

一是健全体制，消除刻意规避监管行为的根源，同时加大真实性审核力度。建议逐步减少或取消外商投资优惠政策，实施国民待遇，从根本上抑制这些现象。同时，尽可能拓宽民营企业境内融资的正常渠道，避免境内资产通过非正式渠道境外化。依托外商资质审查，和具公正力的材料，加大真实性审核力度，准确判别外国投资者的股权结构和实际控制人，有效甄别返程投资。

二是相关部门要加大政策法规宣传力度，引导企业和居民知法守法，加强自律，在政策法规的框架内从事投资和各项经营活动，打造信用社会。同时，完善规定，制订罚则，对刻意逃避文件规定的企业和个人加以惩处，落实失信惩戒责任，保证政策规定落实到位。

（二）建立对返程投资资金全方位监测和管理体系

一是对特殊目的公司的融资行为实施跟踪管理。要求特殊目的公司定期报告境外融资进程，明确对其融资和调回资金应如何进行规范和管理，确保不偏离原有目的。

二是加强返程投资资金的真实性审查，加大对非法跨境资金的打击力度。对此类公司在办理外资询证时增加资金来源证明，对特殊目的公司汇入的投资款进行真实性审查，以防止其他非法资金的流入。

三是全面搜集居民在境外投资设立公司的基本情况、投资行为、关联交易、财务利润和经营范围等基础信息，规定境内居民从特殊目的公司所得利润、红利及资本变动收入需按会计决算年度向外汇局申报，并在调回境内时，提供境外资金的资信证明材料。明确资金性质后，方可核准予以调回境内，并逐笔审核结汇。

四是建立各相关部门之间通畅的信息监测网络。要求特殊目的公司定期向外汇局提交反映公司营运情况的报表，并将其纳入境外投资联合年检的体系中；对银行进行相关政策培训，强化其业务人员防范国际游资的意识，要求其向外汇局报送特殊目的公司资本流动情况；定期同相关主管部门交换信息，实现资源共享。

（三）统一认识，加强合作，形成监管合力

一是统一认识，形成各部门通力配合的返程投资监管体系。在政府统一领导下，工商、税务、商务、外管等部门要联合行动、相互配合，建立信息沟通机制和工作协调机制，加强对境外投资者资质和真实性背景的审查，逐步规范返程投资行为，最终形成运行规范，监管有效的管理机制。

二是协调政策，统一操作。进一步加强同商务部门的合作，尽快建立境内居民个人的管理与监督机制，明确操作细节的衔接，尽快将所有特殊目的公司的设立和返程投资都纳入商务部的审批范围，减少外汇局先于经济主管部门做出外汇登记核准的政策风险。建议商务部扩大申请主体的范围，要求境内居民自然人在设立特殊目的公司时与境内企业一样，向商务部和证监会申请核准之后才能办理外汇登记等手续。同时，商务部应在所有批准的特殊目的返程投资企业批准证书上标注，以免其他部门在办理业务时由于企业虚假声明造成混淆。强化同税务部门合作，实现资源的互通有无，及时掌握和监测试图逃脱股权出售获利后的个人所得税等不法行为。

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