论河南省食品安全保障机制体系的构建

郭俊

(河南工程学院人文社会科学学院，河南郑州451191)

民以食为天，食以安为先。食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。如何坚决执行食品安全法律法规，加大监管力度，严把食品安全关，引导消费者掌握食品安全知识，增强依法维权意识，越来越成为整个社会关注的焦点。河南是食品工业大省，也是食品生产流通和消费大省，近年来河南省食品安全监管难，黑窝点现象严重。以郑州市为例，目前，郑州食品加工小作坊在册管理仅有96家［1］，除发生了生猪喂食“瘦肉精”、“沙琪玛”非法添加硼砂、制售“地沟油”等重大案件外，乳制品、肉类、酒类、食品添加剂、保健食品等方面的食品安全事件不时见诸报端，同时维权难现象的存在使受害公众难以得到公正的救济。

食品产业健康发展和食品安全保障机制建设是维护社会和谐稳定的重要课题。其关键是科学构建食品安全防范机制体系，结合现有食品安全保障现状，从加强地方法规建设出发，创新完善监管、信息传递、社会监督、严格准入、应急管理等机制建设，从而完善食品安全保障机制体系。

一、不断完善食品安全法规体系

法律法规是管理和监督食品安全的基础和保障。无论是美国还是欧盟国家，与食品质量安全管理相关的技术法规数量众多，层次分明。美国食品与药品管理局(FDA)仅1992年就制定和修订了22个食品标签法规，其后又根据实际情况不断进行更新和发展，欧盟的法律法规更为复杂和完备。［2］我国《食品安全法》是在众多食品安全事故的冲击下产生的，当前整个食品安全法律制度还存在不完善之处。河南省在食品安全法规建设方面也有许多不适应食品安全治理的情况，应从生产流通全过程、预防为主、明确责任方面，对食品安全的基本原则、关键问题进行前瞻性分析研究，制定和完善法规体系。

第一，加强小作坊、小摊贩、食用油、肉类、保健食品等监督管理的地方性法规建设。例如，针对当前食品监管比较薄弱的问题，制定相关地方性法规进行规范，可以通过省人大制定并及时完善食品生产加工作坊和食品生产销售摊贩的有关管理办法，明确规定食品生产加工作坊要取得营业执照并向质量技术监督部门备案后方可开业，食品摊贩要取得辖区有关部门许可后才能经营。

第二，实行严厉惩罚性赔偿制度。《食品安全法》确立了我国的惩罚性赔偿制度，规定对于不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。对于小额事件，“十倍”赔偿根本不具有威慑作用。因此，需要实行高额惩罚性赔偿制度。另外，在行政处罚上也应加大力度，特别是应给予制假售假者以严厉的惩戒。

第三，试行食品安全责任强制保险制度。目前遇重大食品安全事故，如企业无力赔偿，最终还需政府买单，造成了“厂家肇事，政府买单，纳税人出钱”的局面。以“三鹿事件”为例，政府耗资11.1亿元为受害的27万多名患儿进行赔偿。［3］因此，食品责任保险制度，无论是对于消费者还是对于企业都具有非常重要的意义。食品安全责任险在我国出现得并不晚，但投保率低，大多数集中在出口食品企业。今后可以选择用强制立法的方式大力推进食品安全责任险，同时对企业在税收和政策方面予以倾斜。一旦发生承保责任范围内的保险事件，可以使受害者获得及时足额的赔偿。

二、创新食品安全信息传递机制

随着现代社会分工的逐步细化，食品供应链条越来越长，客观上形成了在食品生产、供应、销售等环节的信息量大增、信息变化快、交流传递路径复杂、信息不对称的局面，这也正是食品安全风险控制的最不利因素。改善我国当前的食品安全监管机制，需要创新食品安全信息传递机制，形成信息传递“扁平化”模式，增强信息传递的直接性、快捷性、完整性，为食品安全的监管创造最佳条件和良好环境。

第一，完善信息输入—反馈机制。以政府为主体，建立政府、食品业界、消费群体、市场之间联动互通的信息管理机制。从政府角度看，平时要建立食品企业及其主要从业人员信息库，各地各系统实现联网，以便信息共享和联合监管。发生食品安全问题后，要及时将不安全食品的相关信息、对健康的危害、如何防范等告知社会。从业界看，要加强与政府、社会的沟通，最大量地输出信息，行业协会要注重内部监督，把危害食品安全的生产方式、生产技术向社会广而告之，增加政府和消费者对企业的信任。从消费群体看，最重要的是增强维权意识，敢于打假，维护社会的整体利益。从市场看，政府通过规范和完善市场建设，避免地方保护，使市场成为政府、业界、消费者信息交流反馈的主平台，营造良性有序的市场竞争环境，避免恶性竞争甚至形成垄断市场，避免低成本、低品质、高价格、高利润的不安全食品涌入市场。

第二，最大化地实行食品可追溯体系。事实上，我国已经就建设食品可追溯体系展开了积极探索。2003年国家质检总局启动“中国条码推进工程”，要求国内的部分蔬菜、牛肉产品必须拥有属于自己的身份认证。2007年山东省标准化研究院与新疆吐鲁番地区质量技术监督局共同建设了哈密瓜追溯信息管理系统，实现了“楼兰神”牌精品哈密瓜的单品追溯，顾客可查询到哈密瓜的产地、农户信息、产品质量等。［4］北京奥运会、上海世博会、广州亚运会期间，都实施了食品安全监控、信息追溯的措施和技术，是我国食品可追溯体系建设和运用的成功实践。地方政府要认识到食品可追溯体系对于营造食品市场、培育食品品牌、培植经济增长点、促进长远发展的重要意义，最大力度和广度地推广使用信息追溯体系，特别是注重引导婴幼儿配方奶粉行业、乳类食品、河南特色食品、酒类和医药等行业的企业，利用物联网等信息技术进行信息可追溯系统项目建设。

河南省双汇、众品等大型食品企业逐步建立完善了包括从生猪原料基地、生猪屠宰加工、冷链物流配送、分销、消费终端等从“源头到餐桌”各个环节的全程食品安全管理系统，生产实现了透明化、可追溯。河南焦作山药也试行了追溯制，以应对外地山药充斥市场的局面。政府应该积极稳妥地推进食品安全可追溯体系建设，全面提高河南省农产品食品安全度。例如，指导各地市建立推广猪肉食品质量安全可追溯制，保证对养殖、屠宰、销售、加工、餐饮等各环节的有效监管，解决猪肉及产品流通来源追溯难和去向查证难等问题。

三、严格食品从业人员准入机制

第一，经营人员的严格准入。实行食品生产经营从业培训考核制度，在全省实行统一的食品行业经营人员培训考核。分层级、分步骤地采取集中培训、工作观摩、业务考试等多种形式对食品生产经营单位主要负责人实施培训考核，待合格后批准上岗。组织培训时，要将法制教育作为重点内容。目前，我国食品安全事件的根本原因是从业者法律意识淡漠，一味追求低投入高利润，漠视法律和责任，食品安全制度要求得不到落实，因此，要将法制教育作为经营人员准入行业的重要一关。

第二，特定产品实行从业人员特别准入制度。从业人员无证上岗，技能水平和文化程度普遍偏低，这是目前我国食品加工生产企业从业人员的现状。武陟油茶、周口胡辣汤、开封花生糕、驻马店十三香调味料等，在河南乃至全国都是声名远扬，但具体从业人员成分复杂，素质和专业技术水平参差不齐。为了保证产品质量，发展好河南特色食品，可以试行全省品牌食品行业从业职业资格证书制度，以提高行业从业人员的技术水平和职业素质，避免类似山西老陈醋‘勾兑门’事件的发生。政府可以与企业共同组织，从初级工开始，依次进行中级工、高级工、技师、高级技师的培训，进一步提高食品加工行业从业人员整体技术水平和职业素养，推动河南食品加工产业的发展壮大。

第三，建立从业人员的信用制度。结合河南实际，参考外省市做法，可以建立统一的食品安全信用信息系统，统一归集、公布食品生产经营者信用记录供社会查询。根据信用程度，对于被吊销食品相关许可证或者营业执照的，规定法定代表人、直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得投资食品行业或者从事食品生产经营活动，因食品犯罪被追究刑事责任的，终身不得投资食品行业、从事食品生产经营活动。［5］

四、健全食品安全问题监管机制

第一，树立群众监督理念，构建社会协管网络。作为消费者的广大群众是理所应当的监督者，政府要树立群众监督理念，发动群众，依靠群众，指导成立食品安全监督协会或相关社会团体，形成强大的监督队伍，编制无缝隙群众监督网络。政府监管部门要深入乡镇街道设办事机构，深入群众走访调研，深入企业和市场一线进行日常巡视，发动群众组建信息员队伍、协管员队伍，构建起密集的监督网络。建立消费者食品安全教育体系，利用广场宣传咨询、媒体报道、展览演示、实地观摩、咨询讲座、现场服务、发放资料等形式，对群众开展食品安全主题教育活动，增强消费者对食品安全的关注度，提高消费者对食品安全的认知度，增强消费者的维权意识，提高民众防范化解食品安全问题的能力。

第二，多举措提升监管力度，创新监管工作方式。一是强调企业责任，建立食品生产经营企业负责人会议制度，签订质量安全承诺书、工作责任书。二是全方位监管，政府对食品质量的监督主要是采用终产品检测的方法，企业相应地也应把多数的品控力量放在成品检测上，加大监管力度，在采购、生产、储藏、销售各个阶段和环节下工夫，重视对中间品(半成品)的控制。三是对公众十分关注的食品添加剂和“地沟油”问题，要建立食品添加剂使用记录和相关销售台账，完善生活垃圾处理条例，进一步加强餐厨废弃油脂的管理。

第三，把握工作重要节点，进行专项整治。节假日和群众主要消费的食品是监管工作的重要节点，要注重抓好专项整治工作。一是重大节日监管。在节日里，食品特别是乳制品、肉及肉制品、儿童食品、酒类、休闲小食品、礼品盒装食品、保健品等消费量大增，需要加大对这些重点品种的监管力度。二是重大问题监管。针对社会反响大的类似“速生鸡”、“化学火锅”、“地沟油”、“一滴香”等问题，组织开展专项整治行动。三是重点企业监管。蔬菜种植基地、畜禽水产品养殖基地、食品生产企业(作坊)、畜禽定点屠宰厂、景区餐饮单位、农家乐等都要作为监管重点。四是重点内容监管。种养殖环节严查非法饲料添加物，生产加工环节严查假冒伪劣食品，流通销售环节严查食品进货检查验收、购销台账及索证索票情况，畜禽屠宰环节严查私屠滥宰以及生产注水肉、病害肉等违法违规行为。

第四，提高科学监管能力，严格执法，公正执法。一是加大案件查办力度，严厉查处各类违法行为，尤其要抓好社会危害严重、影响恶劣、涉及面广的食品市场大要案件督办工作。同时要严格办案程序，规范执法行为，严肃执法纪律，既有效惩处违法行为，又依法保护消费者和经营者的合法权益，保障和促进全省食品市场的健康有序发展。二是加强队伍建设。河南沁阳市王二团、杨哲、王利明玩忽职守案给人们以重大警示。作为动物防疫检疫中心站工作人员，三人违反《中华人民共和国防疫法》和河南省有关规定，在对出县境生猪应当检疫而未检疫，运输工具应当消毒而未消毒，且未进行盐酸克仑特罗(俗称“瘦肉精”)检测的情况下，违规出具有关合格证明，甚至委托或默许不具备检疫资格的人员代开有关合格证明，致使3.8万头未经检测的生猪运往部分省市，其中部分生猪系使用“瘦肉精”饲养。［6］因此，加强队伍建设不仅是要配齐配强人员，更重要的是加强业务培训和法纪教育，以保证监管工作效能。

五、建立食品安全应急处理机制

第一，建设一体化应急体系。结合实际制定食品安全事故应急预案，形成省政府统一指挥，市、县、乡镇街道分级负责的食品安全应急指挥体系，明确各相关机构的职责，确保在对突发事件处理过程中发挥应有作用。在日常工作中要重视对应急处置的事前演练，增强协同度。加大食品安全风险评估，邀请食品、药品、粮食等专业的业务专家和法律、公共管理、社会学等方面的专家，组成食品安全风险评估专家组，提高对危机事件的预测水平，同时加大日常检验监测的技术、人力和资金投入，最大限度地降低食品安全风险。

第二，建设高效率信息系统。信息管理是食品安全危机事件管理的核心。建立一个由省政府直接领导的食品安全信息发布中心，对食品安全信息进行跟踪、采集、研究和发布，及时收集省内食品安全方面的相关信息，同时实时跟踪并关注国家乃至全球权威机构发布的食品安全相关动态，以提高信息反馈能力，进而对信息进行筛选和分类，对食品安全预警信息进行分析和评估，及时发布通告，为食品安全的决策提供信息支持。

第三，形成应急处理长效机制。健全体制，完善机制，明确责任到岗到人，避免管理上的混乱。针对当前存在的体制不健全、职责不明确，农业、商务、工信、畜牧、卫生、质监、食品药品监管、工商等部门缺乏有效的配合机制，推诿扯皮的现象时有发生等问题，应该科学进行机构设置和职能划分，明确以一个机构为主，多个部门依照分工进行配合，形成一主多辅的工作格局，完善危机预警、信息发布、合适控制、善后处理一体化的应急处理长效机制，提高工作效能。

［1］李萌.郑州食品加工小作坊在册管理仅有96家［N］.郑州晚报，2012－03－22(A34).

［2］国外畜产品质量安全管理机制的发展经验及借鉴［EB/ OL］.［2012－10－20］.http://www.soozhu.com/article/ 2007/03/22/1212.4.shtml.

［3］食品安全责任险破冰［EB/OL］.［2012－10－20］.http://insurance.hexun.com/2012－06－14/142487699.html.

［4］吴林海，刘晓琳，卜凡.中国食品安全监管机制改革的思考:安全信息不对称的视角［J］.江南大学学报(人文社会科学版)，2011(5):119.

［5］余荣华.北京市食品安全条例修订草案征求意见实行食品生产经营从业准入制［N］.人民日报，2012－04－10 (04).

［6］高法公布瘦肉精案等4起危害食品安全犯罪典型案例［EB/OL］.［2012－10－20］.http://www.gov.cn/jrzg/ 2011－11/24/content_2002833.htm.