印度ADR发展困境及应对策略——以“人民法庭”为视角

文华良

（西南政法大学，重庆 400031）

自被英国殖民以来，印度建立了以英国法为蓝本的司法体制。原有调解性质的纠纷解决体制被英国对抗式个性化的纠纷解决方式所替代。对抗式的解决方式，程序复杂，规则严格。印度独立后，也较少改进和完善。大量案件开始在法院堆积，面对大量的司法救济的寻求者，法院认为这是对他们人力资源和机构设施的严重挑战。法院不能提供高效、快捷和费用低廉的司法解决途径。因此，大多数印度人并不容易通过国家正式的司法体制获得司法正义，特别是收入较低和地处偏僻的人们。民众普遍要求司法改革，确保能够获得权利保护和司法救济。这种情况下，一种革新的又具有传统色彩的“人民法庭”（lok Adalats）制度逐渐形成起来[1]。

“人民法庭”是印度的一种非正式法庭制度，也是一种替代性纠纷解决机制（ADR），在严格意义上它并不是法律上所指的法庭，它一般在周末举行，不定期也无固定成员。它的成员一般是在职的或已退休的法官以及律师和其他社会工作者或志愿者，主要由在职的或退休的法官主持。它是通过调解员无偿的调解和各种努力，使纠纷双方当事人达成协议，解决纠纷的一种集会或讨论会。一般由省法律服务委员会或者地区法律服务委员会组织。法庭成员的数量由组织法庭的机构决定，一般不能少于三人[2]。正如其名，“人民法庭”解决的主要是广大最底层民众的各种纠纷，并且不收取任何费用。

现在，“人民法庭”作为非正式法庭制度在印度全国范围内建立起来了。作为一种替代性纠纷解决方式，“人民法庭”有解决成千上万纠纷的潜力，也有减少正式法院过多积案的可能，也可以给人民提供了正式司法不能提供的解决争议接近司法的机会。然而，现在印度人民日益不满意“人民法庭”的表现。“人民法庭”现在变得越来越具有对抗性，律师和法官也不能协同工作。而且，“人民法庭”也缺乏必要的设施和充足的工作人员。本文拟探讨作为印度ADR的“人民法庭”发展情况、产生的困境以及应对的措施，以期对我国ADR的建构有所启示。

一、“人民法庭”的历史发展

在印度，通过法院外的调解方式解决纠纷的历史古老而悠久。从古代到20世纪的当代，“五人长老会”（或“村务委员会”即Nyaya Panchayats）通过由村里有威望的长者主持的非正式会议解决纠纷，这种会议的优势是主持的长者了解争议当事人、争议的内容以及当地的传统。主持的长者往往在村子里被认为是见多识广、受人敬重且具有较高威望的人。“人民法庭”正是受“五人长老会”启发和影响而演化过来的[3]791－792。18世纪中期，随着英国司法体制在印度的建立，“五人长老会”解决纠纷的使用频率和流行度很快下降。然后，在印度1947年独立之后，印度国会曾寻求“五人长老会”这样的司法形式，并在新宪法上明确规定，以取代英国的对抗式司法制度，来促进社会的和谐和稳定。但是这种改造后的“五人长老会”司法形式也没有取得成功。尽管没有成功，法学界仍然认为“五人长老会”这种纠纷解决形式对印度来说具有很重要的历史意义和文化传统特色，同时这种非正式的法庭制度能为广大的普通群众接近司法提供一种有效的途径。

“人民法庭”正是为了广大人民特别是底层人民能接近司法，逐渐发展和形成的替代性纠纷解决机制。1949年，印度前最高法院大法官帕格瓦蒂（N．H．Bhagwati）主持并撰写了一个国家司法调研报告，该报告认为，法律援助是政府的责任，依据印度宪法第14条，平等的法律保护和免费的法律援助是政府的职责[4]393。“人民法庭”是在国家司法部门和法律学者推动的早期法律援助运动中逐渐形成和发展起来的。为普通民众提供比较便宜的司法服务，是自印度独立以来一直推行的司法平民主义司法改革，“人民法庭”可以被认为是司法平民主义的一种新的趋势。第一个“人民法庭”于1982年3月在古吉拉特省开始建立，并正式称这种解决纠纷的机制为“人民法庭”（lok adalat）。这是“人民法庭”的雏形，在1986年一个现代模式的“人民法庭”在印度城市金奈形成[4]405。古吉拉特省“人民法庭”实验成功的消息被广为传播，其他省份也开始纷纷仿效他的模式。在1986年和1988年之间，“人民法庭”被政治家、政府官员、法官等积极推动而快速发展。

二、“人民法庭”的法律规定

“人民法庭”在民间得到迅速的发展，但直到1987年，通过政府颁布的《法律服务机构组织法》（以下称《法律服务法》）（The Legal Services Authorities Act）才得到法律的认可。该法对“人民法庭”有三个方面的重大影响:第一，它赋予了“人民法院”法定的权利。它允许省级政府自行组织“人民法庭”的权力，也规定了“人民法庭”的管辖权:“人民法庭”通过调解和协商促成当事人达成协议解决双方争议的案件有:1．“人民法庭”对起诉到法院但还没有判决的案件有管辖权;2．组织某“人民法庭”的法院对某案件有管辖权，如果该案件没有起诉到该法院，那么由该法院组织的“人民法庭”对此案件有管辖权。第二，它允许双方或一方当事人直接向法院申请将已起诉到法院但还未审判的案件移交“人民法庭”，如果调解协议没有达成，该案件又可以重新回到原来的法院审理。第三，该法规定由“人民法庭”做出的裁决具有执行力。“人民法庭”作出的任何裁决可以被认为与民事法庭的命令效力等同，更重要的是该裁决对双方当事人有约束力并且不能提起上诉。

尽管人们对“人民法庭”有立法的需求，但是对《法律服务法》持强烈批评意见。“人民法庭”原本是人们希望通过协商解决纠纷，批评者认为该法破坏了“人民法庭”的非正式性和草根性的特点。前最高法院法官克利须纳·伊耶（Krishna Iyer），印度著名的法学家，曾在“人民法庭”运动中发挥过积极的推动作用。他也不满意该立法，认为法官和律师在“人民法庭”中可以作出终局性裁决并不妥当，而且这些裁决要依据普通法的原则做出[4]415。

1999年，印度通过修订民事诉讼法增加第89条，进一步使“人民法庭”合法化。第89条规定，正式法院认为当事人双方有可能通过调解达成协议，法院可以建议协议的内容和条款并交给双方当事人讨论。法院一旦接到双方当事人的回复后，法院可以为当事人制作调解协议并将案件提交ADR机构解决，当然也包括提交给“人民法庭”解决。

2002年，印度对《法律服务法》进行了一次修订。增加了建立一种专门处理某些特别案件的固定“人民法庭”（Permanent lok Adalats）的规定。固定“人民法庭”主要解决公共服务事业方面的争议，如邮政、供水、供电和银行等部门与顾客之间的争议。还有一个重要的变化，那就是在之前，双方当事人在“人民法庭”不能达成协议解决争议，他们可以回到正式法院解决。这种情形往往被认为是耽误时间，影响司法正义的实现，也常常被律师用来结束在“人民法庭”的审理。现在，对固定“人民法庭”来说，法官有权依据案件事实作出裁决，也就是意味着可以强制调解或司法裁决。

三、“人民法庭”运行的困境

尽管“人民法庭”在今天的印度仍然被接受，但是它们并没有达到最初设想的目的。20世纪80年代末期，“人民法庭”组织的数量开始减少。例如:古吉拉特省当时是“人民法庭”运动的先锋，据报道在1987年仅举办7期，与巅峰期的154期数量相比有很大的下降[5]545。

“人民法庭”的演变是从非正式的司法制度到正式的司法制度转变。开始，人们支持“人民法庭”是因为不满意正式法院制度的诉讼时间和金钱的成本太高，“人民法庭”能提供快捷和低廉的纠纷解决途径。然而，经过一段时间，组织的“人民法庭”越来越少了，因为严重的人员和财物资源的缺乏，导致“人民法庭”没有很好的管理和执行，也不能满足日益增长的社会需要。一旦通过立法给予“人民法庭”更多的社会资源，比如赋予它更大的权力更广的受案范围，解决了它资源缺乏的问题，同时也带来了负面影响。“人民法庭”吸引人们的是它的非正式法庭解决方式，立法赋予它更多更大的权力，使其逐渐演变为正式司法体制中的一个支流，它的这种优势也就被减弱了。在“人民法庭”发展和运行的过程中，逐渐出现了亟待解决的一些问题。

第一，《法律服务法》赋予了一个原来为非政府的调解机制以“垄断”的司法功能。当调解通过“人民法庭”解决争议时，法庭所作出的裁决被赋予强制执行力，这个增加的权力只有国家组建的“人民法庭”才具有这种优势，也促进了调解协议的执行。在过去，具有很高信誉度、创造力而且成熟的自愿民间组织一直执行着“人民法庭”的作用。现在排除这样自愿的民间组织，仅仅是因为他们不是国家权力影响下主持运作的，这就阻碍了通过具有较高威望和水平的自愿组织解决争议而实现更宏大目标的可能。

第二，争议当事人不满意法官和律师的行为。“人民法庭”并没有如他们所认为的那样提供快捷和公平的裁决。主持法官往往对出庭的律师不友好，认为律师拖延案件的处理，阻碍和影响了双方和解协议的形成。律师也认为法官随意处理案件。这样一种紧张的关系可能导致令人不满意的处理结果。在许多案件当中，法官和律师不能为当事人的最大利益协同工作解决案件，往往导致不公平的裁决结果。例如，一个不懂医学的法官自己查看医院拍的X片子，并依据自己的判断作出裁决。参与“人民法庭”的律师也常常说法官很少审查重要的证据并作出一些没有证据支持的裁决[3]811。律师对法官的这种审判行为很不满。另外，“人民法庭”的法官为了片面地追求高的调解率，往往强制当事人进行调解。较高的，调解率，会使该制度的政治影响力增强。因此，“人民法庭”的成员为提高调解案件的数量而努力，甚至应该在正式法院审理的案件，被发送给“人民法庭”解决。

第三，“人民法庭”的对抗性愈益浓烈。村庄的村民更喜欢通过非正式的调解解决案件。对大多数人来说，在法院外创造一个非正式的轻松的环境让当事人相互让步和妥协，在案件的解决中既没有赢家也没有输家，这种解决方式也能满足农村社会和道德方面的要求。对抗式的方式被认为太正规也因此被作为村民们不得已的最后一种救济方式[6]。正如《法律服务法》所希望的那样，“人民法庭”吸收了正式法院制度的一些做法，但是争议当事人不懂法律，也不了解这些规定，他们因此更喜欢非正式的解决方式。

第四，部分法官和律师不了解地方传统。在农村的“人民法庭”，许多调解没有成功。因为，主持的法官和当事人的律师都不了解争议当事人之间的关系。争议当事人往往有很长历史的种姓或宗族的矛盾。在有些案件当中，即使了解当事人争议的渊源，在提出解决争议的建议时往往也被轻易地忽视了。“人民法庭”在解决案件争议时确实取得了一些成功，但这些成功是归因于“人民法庭”中的一、两个法官非常努力和认真地了解了当事人的争议、当事人的具体情况并给当事人提出了合适的解决方案。在这种情形，主要是司法工作人员的敬业和奉献精神，而不是“人民法庭”的非正式组织的优势。因此，没有积极主动的法官和律师，当事人的调解很难达成。

由于上述的原因，虽然大量的案件被提交给“人民法庭”，但是平均每次“人民法庭”成功解决的案件数量已经下降了，人们对“人民法庭”的负面印象也逐渐加深。

四、“人民法庭”问题的应对策略

尽管“人民法庭”受欢迎度在下降，但它仍然是印度非常重要的一种替代性的纠纷解决方式。它有很大的潜力改变印度及其司法制度，为广大老百姓提供一个解决争议的有效方式。因此，针对“人民法庭”的问题，印度各方面积极寻找解决存在问题的方法，也取得了一定的成效。

第一，参照其他先进国家对ADR的管理，增加了对“人民法庭”社会和物质资源的投入。在“人民法庭”制度中，现在存在严重的资源缺乏，导致组织方面的无序，人员配备不足，解决问题的低效能，这将严重限制案件处理的数量。现在，印度明确了“人民法庭”经费的来源，有的地方在区级等基层法院旁边建造了专门的审理大厅，当然更多的还是借用法院和学校的场地。中央法律服务机构及其组建“人民法庭”的行政管理费用都由中央政府的财政统一资金支付。省级和区级的法律服务机构及组织“人民法庭”的行政管理经费都由省级财政统一资金支付。区级法律服务机构，负责镇级法律服务机构的行政管理费用。“人民法庭”的大部分的经费主要来自于中央和省级政府“人民法庭”的专项资金[2]。

人员安排的充足，资金投入的保障，设施的全面配备，这将使“人民法庭”运行更加有效，组织更加健全，能增加公众对“人民法庭”的信心。

第二，将各个地方传统和特点融入到具体的调解过程。印度有数百种不同的语言、文化，甚至村子与村子之间传统习俗都不相同。印度纠纷解决的复杂性有其深刻的社会文化根源。首先，社会意识形态多元，各种宗教信仰在社会关系的调整方面都在发挥作用，种性制度仍存在一定影响。其次，法律渊源的复杂性。印度法律渊源非常复杂，最明显的特征是《印度教教规》仍是其受到宪法确认的正式的法律渊源。印度教法律和伊斯兰法律的作用丝毫不能忽视。最后，国家法与民间法的位序调整、功能重置是一个长期的动态过程[7]。

一个法律制度不顾每个地区的特点而进行僵硬古板的规范和调节，那么这个制度的实行也将没有效力。因此，“人民法庭”能在运行过程充分考虑和运用地方特点，当地的人民将会积极地使用“人民法庭”并能获得持久的效力。

印度应该从古代“村务委员会”的成功经验中吸取营养，有的“人民法庭”也注意邀请村庄的长者参与案件解决，听取他们对地方习俗传统的解释。如果印度的“人民法庭”很少顾及土生土长的习俗和惯例。这样的争议解决往往是不恰当的，当事人不愿意接受这样的处理结果，最终将严重地阻碍了调解协议的执行。村庄的长者引导当事人参入对案件作出决定的过程，裁决的内容也考虑了地方习俗，双方容易了解裁决的内容和相关信息。像“村务委员会”那样，让当事人和村庄长者参入程序过程，考虑地方习俗，“人民法庭”的运转将更有效率。

第三，在“人民法庭”中，使用专业行家而不是仅仅是法官，以确保当事人的所有利益和关心都能得到充分的表达，这也是创立“人民法庭”的重要目标之一。如果法庭组成人员如主持法官、社会工作者和社区领导等在对每个案件作出共同决定之前，能尽可能多地了解争议案件的信息、案件当事人以及当地的文化传统，那么作出的调解将更加恰当和更具持久的效果[3]794。因此，有精干敬业的审判成员，是一个合格和受欢迎的“人民法庭”的必要条件。

第四，要求争议当事人出席审理现场和善意积极地参与审理过程。现在“人民法庭”中法官和律师的紧张关系冲击了“人民法庭”的效力，导致涉案当事人受到伤害和利益损失。当事人善意积极地参与案件审理，有了积极交流的渠道，主持的法官和当事人的律师能更协力地维护当事人的利益，积极解决争议案件。这样也将减少主持法官对恶意和消极参与当事人的责罚，缺席判决对另一方当事人来说也更具有合法性。这样不会因为当事人的缺席或消极，导致审判人员不了解当事人的动机和目的而扭曲程序，使当事人不能达成适当的调解。

第五，“人民法庭”以一贯和共同的基础和方式组织和举行。“人民法庭”通过网络和电视广播等通讯技术提前告诉人们“人民法庭”将在什么时间和地点组织举行，或通过其他方式宣传和通告。让人们了解“人民法庭”的解决方法和相关的审判成员，让更多的争议案件当事人利用“人民法庭”[8]。法官、社会工作者和地方社区成员往往成为审判庭成员。在案件作出审判决定过程中，地方社区成员尽量提供当地的习俗、案件争议和当事人的背景资料等信息给审判庭。社会工作者积极提供作为争议部分的关于情感和社会方面的观点，并提出有利于双方当事人的建议。法官的专业知识和技能训练能确保宪法价值在偏僻的乡村得以实现。

五、结语

“人民法庭”作为印度司法制度中一种替代性纠纷解决机制，可以给印度人民提供高效和廉价的纠纷解决方式，它同时能减轻正式法院案件积压的负担，提供那些不太信任正式法院的人们一种非正式的法律救济手段。印度的“人民法庭”虽然是他们特有的一种纠纷解决方式，但作为一种ADR的制度，它在发展和运行中出现的问题足以作为我国ADR制度建构的“前车之鉴”，印度“人民法庭”为走出困境所进行的改革和实验过程中积累的经验与教训，对我国司法改革的进行和深化也具有借鉴意义。

[1]Tameem Zainulbhai，JUSTICE FOR ALL:IMPROVING THE LOK ADALAT SYSTEMIN INDIA，Fordham International Law Journal，35（December，2011）:252－253．

[2]文华良．援助与纠纷解决:印度人民法庭制度的考察[J]．河北法学，2012，（11）．

[3]Marc Galanter＆ Jayanth K．Krishnan，"Bread for the Poor":Access to Justice and the Rights of the Needy in India，HASTINGS L．J．（March，2004）:791－792．

[4]Sarah Leah Whitson，"Lok Adalats:An Experiment in Informal Dispute Resolution in India，HASTINGS INT＇L ＆COMP．L．REV．（Spring，1992）．

[5]Robert S．Moog，CONFLICT AND COMPROMISE:THE POLITICS OF LOK ADALATS IN VARANASI DISTRICT，Law and Society Review（1991）:545．

[6]蒋迅．法律文化的冲突与融合:印度法现代化的实践[J]．比较法研究，1987，（2）．

[7]韩波．民事诉讼率:中国与印度的初步比较[J]．法学评论，2012，（2）．

[8]Roselle L．Wissler，Representation in Mediation:What We Know from Empirical Research，FORDHAMURB．L．J．37（2010）:419－424．