苏州市城乡结合部生态治理存在问题及其对策

任远增，钮菊生，b

（苏州大学 a.中国特色城镇化研究中心；b.政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

一、城乡结合部生态治理现状

要正视城乡结合部生态治理的问题，首先要从它的现状表征着手。一些地区开展了生态村、生态乡、生态县和生态市的建设，积累了经验，取得了一定成绩。通过生态城市和生态农村建设的有益尝试，为城乡结合部的生态治理提供经验。

（一）城乡结合部生态治理的两个阶段和成就

1.突击式治理阶段——局部重点的专项整治

城乡结合部由于其地理位置的特殊性，在受到环境影响时通常是承接性的。城乡结合部由于远离市区，土地租金较为便宜，又由于生活成本较低，汇聚了大量的流动人口，企业需要控制成本，流动人口需要工作，两者结合导致更多的企业搬离市区，而选址城乡结合部。以苏州市区为例，目前有六个区，大致以内环高架为界：环线以内是姑苏区，环线东是工业园区，环线以西是高新区（虎丘区），环线以南是吴中区和吴江区，环线以北是相城区。传统意义上的市区即城区为环线内的姑苏区，其他五个区集中了苏州市90%的企业，也即苏州现有的企业90%都分布在城乡结合部。

近年来苏州的生态治理主要围绕专项行动展开。“截至2012年6月30日，全市环保部门完成了全部722家核技术利用单位及23家废旧金属回收熔炼企业的检查工作，检查完成率100%，并按照要求将检查信息录入国家核技术利用辐射安全监管系统。”[1]此次专项行动时间紧、任务重、标准高，苏州市组织有力、保障到位、底数清楚，高质量地完成了所有检查任务。

苏州高新区作为一个工业集中区也展开相关行动，开展工业废气专项整治行动实施方案。对工艺、设备和生产能力落后的企业，依法取缔关闭。对未经环境影响评价审批、未经验收或验收不合格的项目，依法责令停产、停建。对废气投诉较多、废气治理设施不正常运行、效果不能达到要求的企业，责令限期整改并达到要求。区组织召开环保专项行动工作会议，对水源地整治、严管“两高一资”行业、重点流域水污染防治、餐饮业污染整治和突出的环境问题等进行了全面部署；对影响较大的环境违法问题进行了挂牌督办；对各责任单位目标任务进行了分解细化；对如何加强组织领导、完善工作机制、强化监督检查提出了明确要求。[2]

2.固定式治理阶段——治理范围指标的固定化

经过这些年的专项行动，城乡结合部的生态治理取得了一些显著的成果。但是之前的专项行动是突击性的，标的物非常明确，行动持续的时间也长短不一，从长远来看问题具有反复性，成果具有不可持续性，必然要过渡到下一个阶段即治理指标固定化。目前主要从这几个方面进行固定：对固体废物污染进行防治；以危险废物规范化管理为抓手，进一步加强对危险废物监管力度；对医疗废物、危险废物产生、处置单位，对电子废物拆解利用单位，对城镇污水处理厂，以及多晶硅生产等企业组织了多项专项执法，并成为常态。

苏州市根据原国家环境保护总局第35号令《环境信息公开办法（试行）》与《江苏省企业环境行为信息公开化制度实施办法（暂行）》的规定，按照《长江三角洲地区企业环境行为信息评价标准（暂行）》，苏州市环保局对苏州市区921家企业2011年度的企业环境行为进行了评价。在参评企业对评价结果确认后，将评价结果向社会公告，由社会各界参与监督和帮助企业不断改进环境行为。

（二）城乡结合部生态治理存在的问题

虽然城乡结合部的生态问题已经引起人们的关注，其治理已取得一定的成效，但是问题还是客观存在的。

1.污染边缘化——人为风险加剧

杜思韦特说：“我们在工业革命时期经历的无限制增长依赖于不断增加的化石燃料消耗。除非采取措施使人类社会摆脱掉这一经济病症，否则，随着恶性经济增长消耗掉剩余的石油，它就会像是癌症一样毁掉自身及其寄主。全球变暖将会变得更加严峻并且极具破坏性，而且我们自身的生存斗争也会变得更加绝望和有害。”[3]我们的城乡结合部正在走西方以前的老路，这将给我们带来一种咎由自取的灾害，更多的风险不是来自于自然而是人类自身。

废气的排放对空气质量构成很大的损害，苏州的很多能源化工企业都集中在城乡结合部，其排放的废气的主要构成成分是氮氧化物、二氧化硫和烟尘，遇光、湿或热可产生二氧化氮,主要损害深部呼吸道。交通引致的废气排放也是问题，众多的私家车在行驶的过程中会产生废气排放，而私家汽车保有量持续增加。苏州市2011年末拥有机动车223.46万辆，其中汽车150.62万辆，分别比上年增长9.2%和20.5%；私家汽车保有量达到119.87万辆，比上年增长22.4%。

废水的排放主要由工业废水和生活废水组成。对工业废水的监测主要以总磷、生化需氧量、氨氮、PH值、化学需氮量和悬浮物的排放为指标。从污染源监测数据来看，大部分的废水排放都是合格的，但是部分指标距离排放上限非常接近，极容易造成污染。城乡结合部集聚了大量的企业和人口，其中不乏化工类、电子类等“污染大户”，对水的需求基数较大，但利用效率并不理想，而废水如果没有得到适当的处理必将造成二次污染。

2.规划滞后——土地利用失当

工业用地存在供应总量大、布局不合理、集约型差、环境负外部性大等特点，基于其调整的困难性，给后续的生态治理带来很大的困扰。

（1）不同类型工业企业用地之间的矛盾

现有的比较流行的模式是以企业分类为依据进行集中建设，这种建设模式的优点是便于形成规模经济，对产业的集体更新换代提供动力。较为明显的缺点是容易使负面影响诸如生态治理问题集聚。

以苏州市唯亭镇为例，现有工业用地8.75平方公里，占现有建设用地的36.87%，分为东、中、西三个片区，工业企业分布较为集中。唯亭集中了众多的企业，主要为电子类、纺织类和制造类，其中电子类企业居多，这类企业对土地的需求大，但是利用率低。

从唯亭工业门类现状分析来看，企业主要分布在312国道周围，但是呈散状分布，有些甚至呈零星分布，不利于形成集聚效应，对土地的利用也未达到最佳状态。

（2）旧有的规划格局不合理引致的问题

位于苏州城乡结合部地带的阳澄湖总水面约18万亩，跨相城区、工业园区、昆山市和常熟市等区城。之前阳澄湖及周边的土地利用非常不当，给阳澄湖带来了沉重的养殖负担，并被赋予了太多的商业功能。缺乏规划带来的后果之一就是严重的污染。在太湖蓝藻污染爆发后，苏州将阳澄湖作为备用水源地，在之前整治的基础上，进一步采取相关措施进行管理。

从现有的工业用地规划中可看出，还是有极少数的企业建在上述区域中，工业用地的影响广、治理成本高，且决策的制度惯性较大给后续的跟进治理增加了难度。有学者从工业用地规划的角度认为唯亭镇目前的规划改善空间大，约一半的工业用地改造需求较大，主要集中在唯亭西侧城际站点周边和沪宁高速以北区域，区域中部的部分工业用地也有较大的改造需求，东边靠近物流园区的工业用地规划比较完善，短期内改造需求较小。①黄伟《工业用地评价及整治规划研究：以苏州工业园区唯亭镇为例》，《城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集》第27页。这些旧有规划格局本身的弊端正逐渐制约着该地区的生态治理。

3.群体失声——居民环保意识淡漠

一个城市的发展离不开外来人才的帮助，城市发展的动力来源既有内部的也有外部的。如果发展过程中产业需求的客观条件在城市中不能很好地得到满足，必然在地理位置上会向城乡结合部转移。外来人口的相对集聚并不必然引致恶性生态循环，但是人口基数的绝对增加对生态的影响是毋庸置疑的。

以苏州市为例，2010年年末户籍总人口为637.66万人，年末常住人口为1 046.85万，外来流动人口有409.19万。②数据来源：2010年苏州统计年鉴。如此大量的外来人口齐聚苏城必将给其带来社会的快速发展。2011年，通信设备和计算机及其他电子设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、电气机械及器材制造业、纺织业、化学原料及化学制品制造业、通用设备制造业六大行业实现产值19 274亿元，比上年增长17.9%。制造业新兴产业实现总产值10 758亿元，比上年增长24.7%，占全市规模以上工业的比重达38.1%。③数据来源：《2011年苏州市国民经济社会发展统计公报》，http：//www.sztjj.gov.cn/Info_Detail.asp?id=19543。但是在看到取得显著经济成就的同时，也要看到生态问题带来的切肤之痛，最可怕的莫过于居民环保意识的泯灭和淡漠。

二、城乡结合部生态治理存在问题的原因

城乡结合部作为矛盾的聚焦地，其生态治理呈现的问题多样化，导致这些问题的原因既有全国共同面临的转折时期的特殊性，又有治理主体职责缺失、利益异化、工具应用欠缺及资本匮乏等因素。

（一）城乡结合部生态治理主体的职责缺失

城乡结合部作为一块“共有地”，政府进行职能的行使是众望所归。但在当前的生态治理当中，出现的主要问题是职责缺失，体现为主体缺位、责任义务错位，给生态治理蒙上了迷雾，使之后续的发展缺乏引导。

其一，二元体制梗阻导致城乡治理职能主体缺位。目前的城乡“二元”体制把管理的范围划定得过于死板，农村的建设未纳入城市建设。在城乡分治的管理模式下，无论是由街道办事处还是由乡村组织来承担城乡结合部地区的治理责任，都意味着要支付额外的管理成本。这部分成本和收益的主体分离性直接导致了没有人愿意对城乡结合部进行治理。“个人理性策略导致集体的非理性结果的反论，似乎向理性能够获得理性结果这一基本信条发起了挑战。”[4]在治理过程中，各部门之间又有博弈，对于占有优先选择权的部门而言，理性及自利性可能使其作出与其职能不符的决策，拈轻怕重。

其二，治理权限划分失当引致权力与责任的错位。生态治理应属于政府提供服务的一部分，在提供服务的过程中，究竟采用什么方式对受众而言是不一样的。目前治理中一个很大的问题是，中央和地方在生态治理方面是脱节的，中央大多负责意识层面的宣传，强调生态治理的重要性，而作为一线实践主体的地方却由于各种各样的原因导致积极性大打折扣，甚至走向治理的对立面，使得中央一系列的关于生态治理的举措在实际执行遇到架空的尴尬情形。

（二）城乡结合部生态治理行为的利益异化

利益是触发人们行为机制的源头因素，在进行生态治理时也是如此，在生态治理中产生的利益纠葛会让行为主体作出截然不同的决策。

1.利益团体的自利性导致狭隘利益扩张冲动

在城乡结合部的生态治理中，政府对生态治理作出相关的规定，但是政府作为游戏的参与者同时又扮演裁判员的角色，本身就欠妥。

企业作为市场经济的主体，不仅是经济的推手，同时也是生态问题的主要制造者，企业自身的利益是其行为的最高指导。第三方组织在中国当前的行政体制下并无太多的发言权，但第三方组织并非毫无自身利益可言。史云贵认为：“非政府组织不是没有利益，如同其他利益集团一样，它们能够长期存在就是其最大的利益。”[5]城乡结合部的人口可分为三部分：本地农民、外来流动人口、农转居或转工的城市居民。不管户籍在何处，他们经常活动的区域都是在城乡结合部。保护生态是对大家都有利的，但是因为不同的动机聚集在此处，利益动机和成本动机在进行均衡的时候，利益动机总是能成为优势动机。这直接导致各方公民表现出截然不同的行为。

2.利益认知的差异性引发共荣利益构建困境

共荣利益的构建困境首先体现在魔咒突破的困境，即对利益认知的魔咒，自利永远是第一路径选择。每个人的认知不一样，对于自己的付出及所得的收益和别人的付出收益进行比较，就会有搭便车的倾向。

其次共荣利益的构建困境还体现在狭隘利益对其制约上，狭隘利益和共荣利益的交融点非常小，狭隘利益总是会试图破坏共荣利益的构建，这种破坏可以是显性的，也可以是隐蔽的。

共荣利益的构建困境最关键的一点是构建成本问题。“每一个人都认为他和一切公共事务有着利害关系；有权形成并表达自己的意见。”[6]集中每个人的意见再进行反复地讨论以期达成共识是非常困难的，这也为共荣利益的构建制造了障碍。

（三）城乡结合部生态治理工具的应用欠缺

生态治理要想持续平稳地进行，适当、有效的政府生态治理工具搭配组合对于治理效果有事半功倍之效。但城乡结合部生态治理中治理工具的应用呈现缺乏之势。

片面的经济增长模式导致经济价值被神化。城市在进行产业结构升级、改造产业结构的过程中，低端产业、高污染产业被转移到城乡结合部，城乡结合部承接了城市产业转移，由于该地域自身的人群结构以及与城市的特殊关系，新兴和低污染产业的发展受到限制，为了发展经济实现该地区的经济价值，生态被置于次要位置。

另一方面，市场作用的发挥欠缺引致准市场激励不足。自然资源具有稀缺性和普惠性，现行的生态治理具有短期性、集中性等特点，难以形成持续稳定的激励机制，最适宜的办法是引入市场机制。城乡结合部具体执行的治理政策还是自上而下的，并没有体现出更多的特定性。不管是合同制还是其他的政府工具，都是依托市场这一介质，将市场化因素引入公共部门的治理，完全可以根据城乡结合部的具体情况来选择恰当的准市场激励工具。

（四）城乡结合部生态治理社会资本的构建匮乏

一是治理机制失衡与引导欠缺导致公民参与不足。持久的生态治理框架应是至少涵括政府、公民社会、市场三方，目前的生态治理与过去单方面的政府管制相比，已经引入了公民参与的因素。但是这种参与最大的问题在于它是低级的、被动的。目前的生态治理过多地强调公民在治理过程中的义务和责任，而忽视了其在参与治理中应享受的权利，这是一种不对称的参与。强大的制度惯性阻滞了生态治理之路。需要关注的还有相关制度的疏通，城乡结合部由于企业增多，环境容量越来越小，污染有加重的趋势。

二是营利组织的挑战与法律缺失引致第三方组织失灵。在生态治理领域引进第三方组织的参与是必要的，但是它面临的一个巨大挑战来自于营利组织。“多重压力使得非营利组织的轨道有偏离之前轨道的嫌疑，而这一点又引起了对其所享有的优惠税收和其他特权的质疑。”[7]法律缺失也是导致第三方组织在进行生态治理时发生失灵现象的一个主要原因。中国正在给予非政府组织一些空间使其成长，但是没有完全脱离传统行政组织发展的窠臼，甚至有复制的嫌疑，相关环境的构建仍然欠缺，这与非政府组织本身的固有属性是不匹配的，有可能损害非政府组织的最终成长。

三、城乡结合部生态治理的路径

资源相互依存理论认为，在生态治理中，人们必须相互依赖，生态治理是市场机制调节、政府干预以及公民社会参与的有机结合，三者各有所长，缺一不可。

（一）完善生态理念 确立政府生态治理价值观和行为

政府在城乡结合部生态治理中应发挥主导型作用，政府需要不断修正自身的行为来与其主导地位相匹配。

首先，观念纠偏，确立生态发展观。政府理应代表公共利益，从城乡结合部这一大范围来看，公共利益不应被人为地分割，演变成地方利益逃避生态困境的借口。同时政府在对待科技的态度上不应暧昧不清、闪烁其词。在城乡结合部治理生态，要求政府必须纠正片面的发展观、科技观，治理区域生态危机更需要政府用生态理论指导发展，否则即使经济取得了快速发展，仍可能使整个区域进入人类无法生存的环境灾区。政府对公民的行为会作出道德约束，但自身作为决策的源头，更应首先纠正自身不正确的观念，在生态发展观的指导下实现经济社会和生态的发展双赢。这对政府而言是挑战、是博弈，更是一次测验。

其次，规划先行，构建生态型社区。规划在管理流程图中应该而且必须是摆在第一位的，它是基于对未来可能出现的不确定性的一种谋划，是进行生态治理的先行者。规划必须要以制度的形式存留下来，应体现制度的持续性、稳定性。针对苏州多个工业区聚集这种情况，要做好工业与其他行业的用地规划。据调查，苏州企业的工业用地平均容积率为0.6，近一半的企业开发强度甚至不到0.3，而工业用地平均的建筑密度仅为45%，近一半的企业用地密度不足20%，空置现象严重。我们应将工业用地划分为保留、改造、功能置换、拆迁等，通过这些措施的分步进行，确定与空间管制规划中确定的禁建区冲突的工业用地为拆迁；对改造动力较强、改造需求较大的工业用地片区进行拆除；改造需求和动力都较小的工业用地片区，可以考虑在短期内保留、在长期内予以拆除；对于集中进行产业结构转型和升级的片区，在空间管制限建区以内的，进行有步骤地拆除，处于空间管制限建区以外的又有改造动力和需求的工业用地片区，进行改造或者功能置换，以提升产业结构。

最后，多方融资，确保治理延续性。想要持续深入地推进生态治理，必须建立稳定的融资渠道。在分税制下，要构建公共财政来诱发制度性变迁，改变当前这种地方政府投入动力缺乏的机制。此外，要调整好城市与农村及城乡结合部的投资比例。总体的原则是中央加大支付转移力度，中央适时制定环境保护经费基准定额，所需资金按比例共同承担。多元的投融资体系构建，是对目前政府投资为主的“单一”投资格局的突破，仅靠政府的资金远远不够，必须建立多元的市场化的投融资体制。要想改变政府单一的供给方式，市场必须参与环境产品的供给，可以通过过渡的方式实现环保设施企业化运营，将环保设施的经营权与产权分离，政府投资拥有产权，环保公司负责运营，环保基础设施的建设会得到优质的运营服务，环保事业多元化的投资主体会逐步形成，进一步社会化、企业化、市场化。

（二）优化竞争环境 积极推进生态治理产业化

可持续发展的理念强调发展和持续的不可割裂的关系，离开了发展的社会没有生存力，生态治理必然失去后续保证。

1.市场正面化，培育企业环境道德

目前我国的企业对于企业责任大多处于逃避和正面回应阶段，部分的企业还处于认为社会责任是包袱的阶段，对于企业的环境道德培育有很多的工作要做。

首先，就是理念的修正，增强企业环境责任意识，加强企业生态伦理教育的关键是要提高企业领导者的生态伦理意识。

其次，可以通过市场手段进行硬性约束，比如对产品实行绿色管制，把绿色认证作为硬性检查标准纳入产品生产过程中。

再次，可以将企业社会责任这样的考评指数制度化，设置反面测评，对社会责任表现较差的企业进行通报，联合市场的力量进行抵制。

2.治理产业化，推动企业环境行为

要想控制生产过程中的污染，要对原材料、加工工艺和技术进行全面地评估和统筹，对危险系数进行评估和预测，尽量将危害降到最小。

江苏省产业构成的同质性较高，在促进其信息化发展的同时带来了大量的电子垃圾。电子废弃物处理中心远远不能满足垃圾处理的需要。针对城乡结合部的生态治理，可以采用循环经济中的工业园区模式。将企业生产产生的物质转化为其他企业的资源，不仅能减轻企业生产对环境的副作用，还能降低其他企业的生产成本。

3.工具适当化，选准市场激励工具

在一定的区域内比如城乡结合部，各治理主体都有生态治理目标，但动力的大小、效率的高低取决于是否有可选择性激励。

在生态治理活动中，生态服务属于公共服务的范畴，可以让具有完全民事行为能力的法人组织来参与生态治理的设施维护，将经营运行机制市场化。可以尝试打造市场化、职业化的环保企业，建立专项环保服务供给市场。环保企业的生存必须由市场主宰沉浮，相关的成本收益工具的使用和机制的建立必须摆在重要位置。

（三）鼓励多元参与充分发挥社会资本作用

在坚持共同利益消解分歧的情况下，合作是有可能实现的。

1.教育引导和信息支持广泛吸引民众融入

环境教育是培育环境人格的重要途径，重视发挥传统和新兴媒介的宣传导引作用，在基本的环境知识储备更新上可以做得更好。政府相关职能部门不仅要及时向公众公布环境信息，还要拓宽公布信息的渠道，让更多的民众了解信息。城乡结合部由于居民成分比较复杂，在进行信息公开的过程中不要带有偏向性，要肯定外来人口在生态治理中的积极贡献，鼓励其更多地参与生态治理。

公民的生态权利要想得到保障的基本条件是法律系统的存在和运行，立法是需要走的第一步。首先应当尽快将生态环境权纳入宪法，使其成为高位阶的公民权利，并在根本大法中确立作为当然治理主体的各级政府之间的职责职权，明确政府在生态治理和保障公民生态权力中的地位。其次，应当将《环境保护法》真正改造为我国的环境基本法，应当做到将宽泛的生态环境权力细节化，明确权力实施的具体条件和情境，将现行生态环境法律具体化，为实际操作提供制度保障。

2.确立合法性保障第三方组织积极参与

首先应就第三方组织存在的条件、步骤和规章作出具体的规定。然后再进一步细化到具体的环保类的公益组织。为了最大限度地促进环保组织的发展，要对其登记和准入条件进行特殊处理，最大限度地推动民间环保组织的力量。其次，应当在环境保护基本法中明确规定公民有进入或组建环境NGO的权力，在生态环境相关领域内，有权自主进行环保活动。再次，政府对环境NGO的促进要体现在其行政职责中，当做一项义务来履行。

应将生态治理当做一个项目来做，第三方组织针对城乡结合部的生态问题进行相关的调研并得出结论，帮助边缘社区向政府申请基础设施和建设领域的许可和服务，降低交易成本，作为项目的参与者，本身应该承担相应的责任，使其承担部分治理成本，将权力和责任结合起来，让第三方组织充分发挥其在多方合作机制中的作用还需要保证其资金，治理资金可以由政府以授权和项目参与的方式外包出去，第三方组织对政府负责，承担相应责任，又能避免隶属性。

[1]精心谋划，科学组织，江苏省苏州市开展核技术利用辐射安全综合检查专项行动[EB/OL].（2012-08-19）[2013-02-15].http：//www.szhbj.gov.cn/hbj/InfoDetail/?InfoID=3244e2f3-5340-4e96-97cb-5c078e9d52b1&CategoryNum=006002.

[2]关于开展工业废气专项整治行动的通知[EB/OL].（2012-02-16）[2013-02-15].http：//www.sndhb.gov.cn/gzhd/zxxd/201202/t20120216_1818.html.

[3]前言[M]//杜思韦特 理查德.增长的困惑.李斌，姜锋，宫庆彬，译.北京：中国社会科学出版社，2008：2.

[4]奥斯特罗姆 埃莉诺.制度安排和公用地两难处境[M]//奥斯特罗姆 V，菲尼 D，皮希特 H.制度分析与发展的反思——问题与抉择.王诚，王燕坊，石枕，等，译.北京：商务印书馆，2001：86.

[5]史云贵.共荣利益狭隘化：破解国家荣衰兴亡周期律的一种新解释[J].社会科学，2012（3）：16.

[6]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，王晓珏，刘北城，等，译.上海：学林出版社，1999：112.

[7]萨拉蒙 莱斯特 M.全球公民社会——非营利部门视界[M].贾西津，魏玉，等，译.北京：社会科学文献出版社，2002：304.