城市形象建设误区分析及对策建议

张 燕

（兰州交通大学 机电工程学院，甘肃 兰州730070）

城市形象是指能够激发人们情感共鸣的城市形态和特征，是城市内部与外部公众对城市内在实力、外显活力和发展前景的具体感知、总体看法和综合评价。它涵盖物质文明、精神文明、政治文明、文化文明、生态文明等领域，涉及市容市貌、市民素质、社会秩序、历史文化等诸多方面。城市形象建设是城市现代化过程中继经济生产建设、公共设施建设之后迎来的城市发展的更高阶段［1］。

一、城市形象与政府形象的关系

（一）概念的共同点

二者的内涵都是塑造良好的形象，其中，公民形象都是两个概念的组成部分。

（二）概念的区别

1.主体不同。政府形象的主体是政府机关及其工作人员，城市形象的主体是城市政府及其工作人员以及辖区内的城市居民，从外延上看，城市形象包括政府形象。

2.内涵不同。政府形象主要体现在政府机关及其工作人员在实施决策、行政行为过程中所体现出来的形象；城市形象是城市整体呈现出来的精神与风貌，是城市全方位、全局性的形象，包括城市外在风貌和文化内涵、城市居民的整体价值观和精神面貌以及政府工作人员的精神状态。

（三）现实构建中二者的正相关关系

在具体的塑造过程中，政府形象和城市形象两者有很大的相关性：一个拥有良好形象的政府可以给城市形象塑造增添动力和光彩。从形象要素本身来说，城市政府本身就体现并代表着城市形象。同时，城市政府还必须实施、管理、监督城市的形象建设，因此，一个城市要确立整体形象，不能忽视政府的形象，不仅如此，还要紧紧抓住政府形象这个核心要素。

（四）现实构建中二者的冲突关系

目前的政府形象建设中，人们往往存在着政府形象与城市形象认识相混淆的问题，如果片面认为建设好政府形象就可以提升城市形象，而忽视了城市公民对政府形象建设的作用和意义，一定程度上就会影响政府形象以及城市形象的塑造。

二、当前城市形象建设中存在的误区分析

如今，全国几乎所有的大中城市都在构建自己的城市形象，以此作为城市资本来促进城市的经济发展和知名度宣传。但是城市形象的塑造作为一个全新的学科系统，在我国还是刚刚起步，既缺乏理论指导又缺乏实践经验。不少城市对城市形象的内涵认识处于表面层次，视野还比较狭隘，往往在城市形象塑造的设计和推广过程中都存在着许多值得注意的问题。

（一）重“外”轻“内”

1.重视城市外在形象。政府往往片面地认为城市形象建设就是通过建造外观宏伟的城市标志性建筑、修建宽阔的马路等这些外在的硬件设施来体现城市的实力和影响力，而忽视了城市形象中文化背景与城市精神等内在要素的建设。政府往往在城市的文化内涵、风土人情、市民素质等方面下的功夫不够，没有做到视觉、行为和理念的统一，进而失去了城市鲜明的个性，从而影响城市整体形象的塑造。

2.忽视城市内涵。主要表现在：第一，忽视城市文化内涵。自城市产生以来，居民的生活习惯就成为城市文明的开端和基础，看似简单的居民生活、工作、娱乐活动中，实际上蕴涵着城市独特的人文特色和历史渊源，有些老字号的店面都是历史文化沉淀的精华，体现着当地的风俗。随着人类的不断繁衍和文化传统的继承，在漫长的岁月中，我国的城市形成了京派文化、海派文化等标志着鲜明城市特色的文化。城市形象必须要以城市文化作为植根的土壤和根基，没有城市文化，一个城市的形象就不能区别于其他城市，城市的特色也就无从谈起。我国许多城市无论是自然景观还是历史文化资源都相当丰富，但是由于城市定位不当或者无法恰当地利用资源，导致城市的宝贵资源无法发挥应有的价值，结果造成城市形象千市一面。第二，忽视政府内在形象。在城市形象定位中要考虑各种构成因素的影响，而最为直接的就是政府形象。政府是否廉洁、高效、民主、法治，不仅体现着政府的绩效水平，从深层次来看，都是城市形象背后的资源支持。我们有理由说，城市就是政府的产物，城市形象体现政府形象。第三，忽视市民素质。城市市民既是城市文化的创造者和参与者，又是城市形象的体现者和传播者。城市形象首先取决于市民的品位和整体素养。市民的素质高低决定着城市形象的品格和内涵。只有市民具备了较高的道德水平和文化素养，才会形成高尚的城市公共意识和城市公共文化形象。在这其中，公务员作为政府形象和市民的重要组成部分，他们对城市事务的参与不仅是自身形象的展现，更是政府行为的缩影，是城市形象的核心要素。因此，在具体的操作过程中，不能忽视公务员这个重要因素。

（二）舍“远”求“近”

1.舍去长远利益。由于利益的驱使，政府在城市形象建设过程中往往追求眼前利益而忽视长远利益。为了实现短期的经济效益，不惜见缝插针，一些决策者把城市形象建设作为政绩工程，全然不顾对城市居民利益和生态环境的破坏，一味追求城市美化、亮化，而忽略了人与环境的协调，忽略了城市形象建设中的公众认可度和公众利益，将城市形象建设等同于城市经济实力的提高，在形象建设或发展概念的考虑上仅仅从现实需要出发，目光短浅，这样势必会因为认识的短期性而带来城市建设上的风格和理念的混乱。城市形象的一个重要原则就是形象理念和政策的连续性和稳定性，从而塑造具有永久价值的城市品牌。

2.追求短期利益——形象工程的涌现。城市形象作为一种重要的城市竞争资本，成为城市参与市场竞争的重要工具，所以形象工程深受城市执政者的青睐。在政府的大力推动下，城市形象工程席卷全国，涌现出形形色色的形象工程。在强烈的利益意识、政绩意识和竞争意识的驱动下，政府大部分决策都是“短视”的。只有在本届政府任期内可能完成的项目才是市长们真正关心的问题，使得城市形象建设成为扭曲政府或者政府决策者的“形象工程”、“面子工程”。

（三）务“虚”轻“实”

1.GDP崇拜盛行。改革开放多年来，伴随着经济的飞速发展，我们在不知不觉中兴起一种GDP崇拜。把GDP指标作为衡量经济发展状况，反映政绩水平和提拔任用干部的唯一标准。于是，有的领导干部把以经济建设为中心片面地理解为以GDP为中心，热衷于搞开发、上项目，结果却造成低水平的重复建设及严重的环境污染，并没有使社会事业和民生方面得到相应的改善。

此外，招商引资成为许多地方政府工作的主要工作任务。有的政府提出“招商引资是第一政绩”，有的甚至要求下级把主要精力用到“抓招商、争项目”上。招商引资的数据被作为年度干部考核指标，看一名干部的工作能力和工作成绩，主要是看招商成绩，招商不力就可能会掉乌纱帽。

2.忽视城市基础设施建设。由于历史遗留因素和地理环境的制约，许多城市的基础设施与城市发展严重不对称，交通设施落后，供水、供电、能源设施紧张，东部与中西部地区在基础设施投入上差距较大，各个城市基础设施建设不平衡。城市环境的恶化也制约着城市形象的发展，大部分城市都有市容市貌不整洁、交通堵塞、路况混乱、环境污染、生态环境恶化、绿地面积不足等可持续发展问题。城市是我们共同居住的环境，一个城市如果不注重可持续发展，会贻害万年，贻害子孙后代。

三、城市形象建设误区的原因分析

（一）知识与理念层面的偏差

近年来，国家实行公务员的招考计划，政府人员的政治素养、文化水平和道德修养都有了显著提高。但是，由于城市形象理论知识的专业性较强，政府考核体制的影响，导致政府人员对城市形象的认识还处于相对较低的水平，很大程度上是在做表面文章。观念决定行为，存在狭隘的理念就会导致在具体思维行为过程中将城市形象简单理解为城市的美观漂亮，追求楼高、路宽等硬件的打造，以及追求建造标志性的建筑，没有全面考虑城市的社会经济、历史文化、自然环境等相关因素。尤其没有树立正确的竞争意识，没有从市场经济的观点出发研究城市在总体环境区位中的位置、作用以及竞争对手、目标受众等方面的情况；除此之外，政府在片面追求基础设施扩建的同时，又将城市形象建设的推广工作简单理解为征集一两句宣传口号、摄制几段宣传片，缺乏深层考虑和系统规划［2］。

（二）城市形象设计的缺陷

1.城市形象规划决策机制缺乏透明和公开。我国城市规划领域的决策权主要集中掌握在领导手里，市民缺乏知情权、发言权和决策权。一些城市领导随意决策，目无规划，违法行政。他们置公众利益和城市长远发展于不顾，也充分暴露了我国城市规划决策机制的缺陷。

2.城市规划缺乏科学性。很多城市没有进行合理的规划就开始构建品牌，结果造成品牌雷同，没有创新性。目前，全国有183个城市宣布要建立“国际大都市”；中东部产业结构相似率93.5%，中西部城市产业结构相似率达97.9%，全国主要城市产业结构相似率为90%以上；全国700多座城市中，多数城市都存在面貌雷同的“形象工程”，大拆大建，推倒重来的风气刮遍全国。

3.城市形象规划的执行水平偏低。部分中小城市聘请著名的建筑规划单位为城市制定了总体城市形象规划，涉及城市的定位、经济发展、设施建设等多方面，但执行起来却缺乏力度，流于形式，而且在具体操作时受执行者水平的限制以及其他外部因素的影响，造成城市面貌良莠不齐。其中，一些人为因素的影响也不可忽视，某些城市由于政府管理层换届之后，甚至取消了上届决策层参与制定的城市整体规划，使城市建设各自为政，造成城市形象塑造的混乱。

（三）城市形象建设缺乏以人为本的理念

1.公众的参与有限。现代城市形象建设在我国的实践主要从上世纪80年代之后才开始发展起来，除了一部分领导决策层和业界人士较为重视城市形象外，就社会总体而言，城市形象建设尚未获得广泛的认识和重视。公众参与城市形象建设的意识还不强，渠道还不规范，反馈也不及时，也就是说城市形象建设决策过程中的民主制度尚未成熟，公众参与只是表面上的知情权，对决策并无较大影响。在目前已进行的相关调查中，公众普遍对参与城市形象建设持欢迎态度，但对其过程和结果又表示不信任。

2.忽视市民利益。城市管理历来是个大难题，有人认为，这是政府与市民利益的博弈，难以协调，前者要树立政府形象和城市形象，而后者要的是个人生存与发展，但就本质上来讲，这不是矛盾的，而是相辅相成的。在维护城市形象管理的工作中，始终应该把人民利益放在首位，这样才能更好地协调城市形象建设与市民利益之间的关系，实现共赢。

3.对政府公关的重视不够。现代社会对政府公关还有一定的偏见和误解，有人甚至将它作为一个贬义词来理解，政府公关也出现过时冷时热、褒贬不一的现象。城市政府或者不敢运用公关手段，或者无法运用好公关手段，使得政府公关没有充分发挥出其在城市形象建设中应有的作用。

四、建设良好城市形象的对策建议

（一）提高政府人员的专业知识

如果每个政府工作人员都能像爱护自己的形象一样维护政府形象，那么，政府系统的服务质量和管理成效必将得到很大提高。政府可以有目的地组织一些培训和学习，提高政府工作人员的专业知识和办事能力。最关键的是不做违背群众利益的事情，在任何时候都能做到全心全意为人民服务，这样才能在人民心目中树立良好的形象，从而有利于政府形象以及城市形象的深层塑造。

（二）积极开展深层次的政府公关活动

一些城市结合当地的自然景观、文化特色和风土人情，开展了形式多样的政府公关活动。常态化地举办一些高层次的政治、经济、文化交流和学术研讨活动，让更多的人了解城市源远流长的历史文化资源、日新月异的现代化经济建设、持续蓬勃的城市活力等。如在上海举行的APEC会议就是世界财富经济论坛的高层次的国际交流，活动的举办使得上海这个国际大都市的形象广泛传播到世界。

（三）城市形象建设要以人为本

城市形象建设涉及政府、团体、市民、环保等多方面的利益关系，这就要求负责组织城市形象设计和实施的管理机构能充分协调和综合各方面利益，谋求共同利益的最佳组合。市民是城市的真正主人，一切有关城市发展的决策必须得到市民的支持和配合才能深入开展，落到实处并最终取得成功。而且，市民形象本身就是城市形象的一个有机组成部分。因此，必须重视与市民的沟通交流工作，这样既可以吸引广大市民积极参与形象建设，又可以减少城市形象策划中的偏差和阻力。

（四）城市形象设计要科学规划

1.理顺管理体制。在市场经济条件下，政府的真正职能是规范市场和解决市场的缺位和失灵的问题。在城市发展中，在自然资源、空间和土地资源利用方面，在生态环境的保护和可持续发展方面，市场是缺位的、失效的，这必须依靠政府的强有力的调控，需要国家的公共政策和法律作体制支撑。此外，政府还必须加强对绩效评估体制、城市规划体制、城市可持续发展体制等方面的科学化水平，做好城市形象建设的体制保障。

2.加强设计工作的力量。城市规划的综合性很强，不仅仅是我们所理解中的专业规划或建设规划，这是在国内外实践经验中得到验证的，也是国家一再重申的重要精神和原则。城市规划不仅要确定城市性质、发展规模和布局，要调控城市的土地和空间资源的合理利用以及各项建设活动，而且担负着保护与合理利用有关资源，保障城市可持续发展的重任。在城市化的过程中，在体制改革和法制建设中，切实加强而不是削弱城市规划的综合调控职能，这是保证我国城市健康发展的迫切需要［3］。

3.严格执行城市总体规划。要特别强调的是，城市领导必须要按规划办事。城市政府的主要领导者是城市总体规划的直接组织者、领导者；是城市规划重大问题的决策者；是建设用地和工程的审批者；是城市规划实施的监督者。所以，一个城市的规划执行得如何，往往取决于这个城市主要领导的规划意识、法制观念、政策水平和民主作风。城市政府的主要领导要注重树立自己的规划意识和法制意识，自觉地听取专家意见，尊重规划部门建议，科学地执行规划，这个城市的建设就会井然有序，城市规划的实施就有保证。否则，以长官意识左右规划，城市的建设就会出现政府失灵的状态。

城市形象的塑造已经成为世界各国城市管理者面前的一个庞大的系统工程，政府应该怎样塑造城市形象才能更好地展示这座城市的文化内涵和底蕴成为城市政府义不容辞、任重道远的战略性课题。

［1］庞妮.南宁旅游形象的设计与建设［J］.计划发展，2000，（3）.

［2］熊义杰.武瑞.城市经营中的市场失灵和政府“失灵”［J］.城市问题，2006，（9）.

［3］王志锋.新时期我国城市管理模式创新取向及路径选择［J］.经济体制改革，2005，（6）.