环境侵权损害社会化救济方式的比较分析

（浙江农林大学 环境法治与社会发展研究中心，浙江 临安311300）

一、环境侵权损害社会化救济的实现方式

侵权责任法在赔偿问题上的局限是制度性的，其根本在于侵权责任本身是一种追究个人责任的机制，使受害人的补偿要受制于加害人的赔偿能力。为了向事故受害人提供救济，各国都在逐步建立一个由侵权责任法与社会保障法、保险法以及公益救助基金等共同发挥作用的损害救济制度。

环境侵权作为极特殊的一类侵权，由于其不确定性、潜伏性、复杂性、广泛性和科技性等特点，传统的损害救济方式在现实中遭遇各种障碍。通常认为，环境侵权民事责任除了个别化的损害赔偿制度，还应辅之以提存金、企业互助基金、环境责任保险、政府救济基金等多种制度相互配合与协调，有效地实现环境侵权责任的社会化。

(一)环境责任保险

责任保险是被保险人根据保险合同约定向保险公司交纳保险费，当被保险人依法对第三人负有赔偿责任时，由保险公司对第三人支付保险金之保险。其一方面可以免去被保险人支付巨额赔偿金的负担；另一方面也可以使无辜的受害者及时获得损害赔偿。而保险人则通过收取和经营保险费而获得利益。责任保险制度将不同类型的无形风险外化为市场价格——即保险费，并通过保险费的集中，实现其风险在社会范围内的转移［1］。

环境责任保险既是一种风险分散和防范机制，亦是侵权责任法对现代社会侵权行为多样化、侵权损害救济途径和责任形式多样化、社会化的积极回应。因环境侵权而导致赔偿责任时，被保险人可通过保险的渠道将巨额的赔偿金外化为一定的保险价格，在具有同类危险的共同体，即众多的投保人中得以分散，从而实现损害救济的社会化。

(二)环境损害救济基金

环境损害救济基金是通过行政权力介入或社会组织自发形成基金，在特定情形下为了对受害人予以有效救济而设立的一种社会化制度。根据基金的资金来源及基金运作特点，可将基金分为民间性质的环境损害救济基金（又称企业互助基金）和行政介入性质的环境损害救济基金 (也称其为环境政府救助基金)。

1.企业互助基金

企业互助基金，是由危险相近的企业或同行业的潜在污染者通过缴纳基金份额的形式形成风险基金，当企业造成污染损害时，由该基金对受害人进行赔付的制度。在该制度中，环境损害的风险实际上是由缴纳基金份额的责任共同体来承担的，即将个体的风险分散于同一行业所有潜在的污染者中。企业互助基金又分为通过法律规定授权成立的赔偿基金和完全由潜在污染企业自发建立的赔偿基金。

前者最典型的是美国的舒坡儿基金。舒坡儿基金的资金来自于风险性比较大的同行业的潜在污染企业。尽管是以法律的形式作出规定，但它的运作主要是靠民间团体。这种方式的优点是使基金赔偿有法可依，赔偿范围、赔偿数额明确。但是该基金是假设同类企业实施同一水平的环境保护措施，然后对其所要承担的责任风险进行分化。但是如果有些企业在进行生产的同时能够自觉投入较多人力、资金进行环境管理，那么强制其交纳资金来充实环境损害赔偿基金，则显得未必合理［2］。

后者是企业从税后利润的法定公积金中提取，形成各个企业合力组成的基金库。一旦某企业发生污染赔偿问题，赔偿金就从基金库中出。这种方式是完全的民间方式，不具有任何的官方或强制性质，同时也减轻了政府的负担。而且该基金的建立完全出于自愿，往往能达到很好的预防污染的效果。但是，环境侵权案件的涉及范围十分广泛，企业自发设立的赔偿基金难以覆盖该行业内所有的潜在污染企业，无法做到肇事企业间的侵权责任公平分担。而且环境侵权伴随着巨额的索赔，该基金的规模小、数量少，就不足以全额、及时赔偿受害人的损失［3］。

2.政府救助基金

政府救助基金是政府制定专门的法令和规则，以征收环境费税(包括排污费、碳税)等作为筹资方式而设立的对环境受害人予以补偿的基金。也有学者称之为行政补偿。行政补偿强调原因行为的合法性，是行政主体合法行使公权力的行为造成相对人损害，由国家财政对受害人的补偿。政府救助基金具有双重性质：一方面，它体现了现代“福利国家”国家权力介入社会生活的特征。在无法确定加害人和加害人没有赔偿能力的情况下，国家应该义不容辞地承担起救济受害人的职责。而企业常常缺乏经济动力主动成立赔偿基金，需要国家公权介入才能征收、管理和运用救助基金，如我国的船舶油污损害赔偿基金就是法律强制规定成立的。从这一点上来讲，该制度具有一定的福利行政和社会保障的性质，使“转移”损失的传统损害赔偿责任在相当程度上转化为“分担”损失的损害补偿责任。另一方面，政府救助基金制度又不属于真正意义上的社会安全体制。从根本上说，该制度仍以“污染者付费原则”和民事赔偿责任作为征收、设立和支出救助基金的基础，仍属于民事损害赔偿理论和制度的调整、修正和补充，是民事损害赔偿的一个特殊环节。因此，该制度保留规定了对侵权损害责任人的追偿权，反映了现代社会“私法公法化”的趋势。

(三)提存金

环境侵权损害赔偿一般都是事后补偿性的救济，常常因为企业没有足够的资产来赔偿，致使受害人陷入困境之中。所以，在损害发生前储存一定的赔偿资金是非常必要的。

叶晓华学者认为“寄存担保基金”是在危险企业开工之前，由企业预先寄存一定的担保金，以备损害赔偿之用［4］。而王明远教授则称为“提存金”，并将其定义为：污染性危险企业在开工之前，依照有关法令向提存机关预先缴存一定的保证金、担保金，或者在生产经营过程中，依照有关法令按期缴存一定金额，以备损害赔偿之用［5］。竺效博士认为，提存金制度并非社会化的环境损害赔偿方式，但是可以设计一种类似的事先专项存款制度，即要求从事生态环境危害行为的行为人事先向指定银行开设的生态损害填补专用账户存款，以担保存款人有一定的赔偿能力……一旦存款人构成生态损害填补法律责任，银行就可以根据有关司法文书直接将该存款人账户内的款项划转给有关实施生态损害防范、清除、修复措施的主体［6］292。

寄存担保基金、事先专项存款和提存金在本质上都是提高环境危险企业赔偿能力的事先的财务担保制度。为了与普遍采用的概念相一致，这里依然称为提存金制度。

二、环境侵权损害社会化救济方式的比较

不论哪种社会救济途径，其实质都在于将环境风险分散化，便于受害者权益的及时救济。但同时，又各具特色、各有优势。

第一，从强制性上看。提存金是污染性危险企业依据法律法规按期缴纳的保证金、担保金，对拒不履行者，有关机构将对其科以一定的行政处罚，从而形成强制履行提存义务的机制。企业互助基金属于企业间的互助合作组织，具有自愿性和互助性；但没有国家公权力的参与，就容易导致因基金有限而不能充分救济受害人的情况。政府救助基金制度由于公共权力的适当介入则恰恰弥补了这种不足。而根据环境责任保险关系的建立是否取决于投保人的意志，又可分为强制责任保险和自愿责任保险。

第二，从资金来源看。提存金制度只是将责任主体需要一次性支付的巨额损害赔偿金在时间上予以分散，因而其仅对受害人有利而不能减轻加害人的经济负担。互助基金制度是由企业联合体在一个封闭的范围内对损害进行分担，资金来源于各个具有同样危险的企业按照预先约定比例缴纳而形成的基金，资金来源较单一。环境责任保险中，保险公司向受害人支付的保险赔偿金来自于众多可能产生污染损害的投保人缴纳的保险费，资金来源相对较单一。政府救助基金的资金是多方筹集的，来源渠道广泛。依次是国家和地方政府的投资、由环境法规定之特别税费（如碳税、垃圾税、排污费等）、向污染源关系人追索所得款项、基金孳息收入和社会捐助等。

第三，从社会化程度看。提存金制度仅是一种提高加害人赔付能力的事先预防制度，属于事先的自我担保。其责任最终仍由加害人自己承担，并未进行任何社会化的分担，不能作为“环境侵权损害的社会化赔偿”的一种方案。企业互助基金是由具有同样污染危险的企业共同出资设立的，在行业共同体之间实现了环境污染损害赔偿风险的分散。环境责任保险中是由保险公司对受害人给予赔偿，而保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人，从而实现损害的社会承担。政府救助基金则属于以社会性集团责任为基础的损害补偿制度，责任的社会化是通过补偿资金筹集的多样化来实现的。因此，提存金是社会化程度最低的一种救济方式，其次是企业互助基金，再次是环境责任保险，社会化程度最高的是政府救助基金。

第四，从适用条件看。提存金和互助基金适用于民事责任归属和加害人明确、但支付能力恐有不足的情况。在通过基金获得赔偿后，加害人最终要按照约定的比例将互助基金垫付的赔偿金予以一定的补充，因此加害人自己也承担一定的责任。环境责任保险要求加害人明确，而且主要适用于突发性的环境污染事故。在实际发生环境损害时，由保险公司负责赔偿，实际上每个投保人只是承担了一小部分的赔偿责任，即向保险公司支付的保险费用。政府救助基金不局限于对突发性环境损害的救济，且针对的是加害人偿付能力不足、根本不具备偿付能力、有免责事由、污染源不明且无法确认加害人等情况，从而弥补了民事责任解决特殊环境侵害问题的局限。基金在补偿后，如果加害人确定，再向加害人追偿。

三、我国环境侵权损害社会化救济方式的选择

对于一个现代社会的损害填补制度的选择，不仅应研究各种填补制度本身，还应该参照社会、经济之发展。在我国，对于环境责任保险、环境救助基金的立法，目前局限于《海洋环境保护法》所规定的船舶油污责任保险与船舶油污基金、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》所规定的海洋石油勘探环境责任保险和《道路运输条例》所规定的危险物品运输责任保险四类。对于其他形式的经济保障措施，如救济准备金、公积金、担保物权等，尚没有充分的法律根据。

提存金和企业互助基金的适用需要满足 “有明确的环境侵权加害人、环境侵权赔偿责任成立”两个条件。其中的提存金制度只是延缓了承担责任的时间，没有将损害赔偿转嫁给社会，加害人的赔偿负担并没有减轻，仍然是在个别地解决问题。责任保险制度可以将环境风险转移给众多的投保人分担，以达损害赔偿的社会化。我国应建立环境损害赔偿的责任保险机制，对从事高度危险、易于发生环境污染的行业或废弃物处置的企业强制其缴纳保险费投保。对于非高度危险性的行业和一般性事故所引起的环境损害采取自愿投保的原则，而政府予以积极引导与鼓励。

除责任保险外，环境损害赔偿基金制度可以作为社会化填补的另一种方式。我国可以采取“行业性企业互助基金”与“综合性政府救助基金”相结合的较完整的基金制度。

就环境损害危险性行业而言，可以建立行业性企业互助基金。在必要时，企业互助基金可以对环境责任保险无法完全救济的部分损害予以一定补充救济。企业互助基金制度实质上是集中某个行业或集团的整体实力提高这个行业或集团内成员负担环境损害赔偿责任的能力［6］286。该制度的社会化程度远不如责任保险，且必须以侵权责任的成立为前提，故不利于对受害人权益的保护和损失填补，而只适宜作为侵权损害赔偿制度下一位阶的损失承担方式，供企业自愿采用［7］。

责任保险和企业互助基金制度都是在加害人确定的情形下适用的，由于科学技术手段的有限性和环境污染损害原因的复杂性，有时难以找到造成污染的根本原因和直接的加害人。因此，无论是环境危险性行业还是非危险性行业，都应建立全国性的综合性的政府救助基金。在必要时，其可以对环境责任保险和企业互助基金无法完全救济的部分损害予以一定的补充；企业互助基金如果停办，可以通过签订协议，将其并入综合性环境损害政府救助基金的范围，并继受权利义务。此外，当加害人难以确定或加害人未投保或保险合同因故失效以及加害人因赔偿数额巨大而破产或者因违法行为被撤销主体资格，而受害人急需救助等特殊情形，应通过政府救助基金制度给受害人以有效的救济。因此，企业互助基金和政府救助基金有机地构成了完整的环境损害社会化救济的基金制度。

综上，我国应将责任保险前置于企业互助基金和政府救助基金，构建一个完整的环境损害社会化救济制度，建立多重主体救济机制，藉以保护受害人权益，减轻加害人之负担，达成“双赢”［8］。

［1］游春,何方,尧金仁.绿色保险制度研究［M］.北京:中国环境科学出版社,2009:88.

［2］论环境损害赔偿中的基金制度［EB/OL］.［2012-06-15］.http://whhsqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=303.

［3］胡震宇.大规模侵权损害赔偿基金制度设计的思考［J］.理论界,2011(8):69-70.

［4］叶晓华.环境侵害赔偿制度基本问题研究［D］.北京:北京大学,1998.

［5］王明远.环境侵权救济法律制度［M］.北京:中国法制出版社,2001:145.

［6］竺效.生态损害的社会化填补法理研究［M］.北京:中国政法大学出版社,2007:292.

［7］周珂,杨子蛟.论环境侵权损害填补综合协调机制［J］.法学评论,2003(6):113-123.

［8］王堃.试论我国环境侵权损害的社会化赔偿机制［J］.现代商贸工业,2007(1):75-76.