公民网络参与公共政策制定的有效性研究

王海涛

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080)

互联网自兴起以来，就以其快速高效、便捷、互动等无可比拟的优势，为广大群众参与公共政策制定提供了前所未有的便利条件。所谓公民网络参与公共政策制定，就是公民通过电子邮件、博客、论坛、在线交流、网上听证、网络舆论等多种渠道参与公共政策的制定。这种方式与传统的公民通过参与听证会、调研座谈会等形式不同，具有独特的特点，并逐渐成为公民参与公共政策制定的一种新的形式。

公民网络参与公共政策的制定有着积极而深远的影响，这主要是由于网络参与的特点所决定的。当前，公民通过网络参与公共政策的制定渠道更加便捷，主观上也更加积极主动。网络能够打破传统媒体由于时间、空间等因素造成的信息传输障碍。过去尽管公民也参与公共政策的制定，但往往很难有充分的、真正的话语权，使得参与流于形式。而通过网络参与，信息传递是双向的，公民既是信息的接受者，同时也可以成为信息的发布者，使公民能真正体会参与到政策制定过程中的感觉。另外通过网络，公民参与的速度也更加快捷。网络的传播速度与报纸、广播、电视等传统的传播方式相比速度明显加快，公民可以对一些突发事件，特别是社会热点问题展开讨论，发表自己的观点，并能在很短的时间内对信息进行广泛的传播，迅速形成公众参与的热潮，以此来满足各个群体的知情权和对自身利益的诉求，形成网络上的舆论强势。也正是由于这种舆论强势使得公民在参与公共政策制定过程中的地位和力度明显提升，最终促进相关部门的决策。

互联网的迅猛发展，为公民参与公共政策制定提供了一个更加高效的平台。公民网络参与公共政策的制定既可以帮助相关政策制定部门发现问题，也可以通过群策群立优化政策方案，使政府制定的公共政策具有一定的群众基础和科学依据，从而进一步加强公共政策的合法性。总之，伴随着互联网的快速发展，一个崭新的课题已经摆在了我们面前，那就是公民如何通过网络参与公共政策的制定，以及参与的有效性究竟如何。

一、影响公民网络参与公共政策制定有效性的因素

公民网络参与公共政策的制定具有双重效应。一方面，公民网络参与作为一种新形式，能在公共政策制定的初始阶段充分地反映民情民意，有助于确定政策问题，使得公共政策能与实际情况相符合，确保公共政策的公共性;另一方面，由于公民作为参与主体自身的因素，以及网络本身的虚拟性等特点，使得公民网络参与公共政策的制定的作用有一定的局限性，这就影响了公民网络参与公共政策制定的有效性。

(一)参与主体本身因素

1.公民的参与意识。公民的参与意识是影响公民政策参与有效性的重要因素之一。长期以来，我国的公共权力部门并不重视政策制定过程中的公民参与，即使公众主动参与，有时也得不到政府部门的及时有效回应;信息不对称，公众对政策信息的知情权不够，公众的利益诉求在最后的政策中并没有得到反映，而是无效的。这些都使得公众的参与意识和热情受到不同程度的影响，原本的热情可能减弱或丧失，最终也影响到公众参与公共政策制定的有效性。

2.网民的非代表性。我国网民数量巨大，根据中国互联网络信息中心(CNNIC)《第31 次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2012年12月，我国网民规模已达到了5.64 亿。从网民的职业结构看，学生占25.1%;个体户/自由职业者占比为18.1%;企业公司中，管理人员占整体网民的3.1%，一般职员占10.1%;党政机关事业单位中，领导干部和一般职员分别占整体网民的0.5%和4.2%;另外，专业技术人员占比为8.1%［1］。由于网民自身的素质、文化程度、认识问题的能力、价值观、社会经验等不同，使得他们对国家的方针、政策、法律等的认识程度不同，因此，他们参与政策制定，对政策的建议水平必然会有所不同。而在现实中，由于各种原因，还会使部分公民由于条件的限制被排除在网络参与之外，而有条件参与的公民，他们的参与能力不足，不具有代表性，是不能够完全地代表全部的真实的民心向度的。

3.网民的非理性思维。公共政策制定说到底是人的思维活动的结果，公民在参与政策制定时，会从各自的实践经验、价值取向和眼前或长远的利益追求出发去思考问题，维护自己的主张，反驳别人的意见。但个人思维只是表现个人的理性，必然具有局限性;同时个人思维中还会有非理性的因素，网民的非理性思维有时在公民网络参与中会表现得非常突出。在现实社会中，公民由于自己特定的立场与身份，要顾忌到自己言论所引起的反应和后果，有时要避免特别激进的、偏激的、粗俗的言辞。但网络特殊的虚拟性和匿名性，使得参与讨论和发表言论的公民，可能不管后果、不分真假、不考虑别人的立场、不考虑他人利益，缺乏理性思考就随意发表言论，甚至是虚假的言辞。在这种状况下，政策制定所需要的来自公众的信息的真实性会大大降低。

(二)公民网络参与方式因素

近年来，我国公民的民主意识不断提高，参政议政的要求日益强烈。从目前公民网络参与公共政策制定的社会环境看，公民网络参与的社会方式主要有以下几种:

1.网民的自由参与。网民在网上围绕某一话题进行讨论，各抒己见。这种方式易形成网上舆论，能迅速聚焦社会热点并引起政府关注。近年来发生的很多事件都是由公民网上讨论并形成强大的舆论导向，最后对相关部门的决策行为产生一定的影响。但是这种方式随意性较大，如果受到“网络推手”的操纵，会传播虚假信息，不利于了解公众真实的想法，甚至会危害社会的和谐稳定。

2.媒体的助推参与。这种方式是由网络媒体推出主题，引领并助推公众参与。很多门户网站上都有网络社区和论坛，网站的开办者提出一些现实中的热点、难点问题，这些问题都是经过思考和梳理后而推出的，希望网民广泛参与。这种方式在有序性上强于网民的自由参与。但很多情况下，对于公共政策的制定并没有起到重大的影响。

3.政府主导下的公民参与。这种方式是在政府主导并动员广大公众参与。如哈尔滨市政府设立网上人民建议征集，以此了解民意、集中民智，在公共政策制定中听取百姓意见和建议，哈尔滨的实践取得了比较好的效果。但这种方式效果如何是要受到公民的素质、理性程度等因素影响的。

由上述公民网络参与公共政策制定的社会环境，可以看出不同的社会参与方式对政策制定的有效性会具有不同程度的影响。

(三)平台载体因素

大力发展电子政务、实现政务信息公开、保证公民知情权，是促进和保证公民积极参与公共政策制定有效性的前提条件。政府信息公开的程度和公众获取信息的途径将会直接影响到公民参与政策制定的广度和深度。从目前电子政务的发展状况来看，信息公开的程度还不尽如人意，主要存在以下问题:一是对电子政务的错误认识。有些人错误地认为电子政务就是网上电子公告牌，政府将一些政策、法规公示到网络上就是电子政务的应用了;还有些人错误地以为电子政务的实施，实质上是应付上级，他们只注重表面上的工作而根本不去研究行政工作自身的特点，不但浪费了大量的人力、物力、财力而且使电子政务建设工作成为下级糊弄上级的一种形式主义;更有甚者错误地以为电子政务是政府日常业务流程中的非主流业务，仅仅是传统管理的补充。这些错误的认识导致了电子政务的发展缓慢，信息公开的质量不高，深度不够。二是未掌握基础设施核心技术。电子政务的发展必须依靠网络技术和计算机技术，目前我国电子政务基础设施建设中所使用的很多重要的软硬件设施还基本依靠进口，由于技术原因无法获取其完整的核心技术和相关知识产权。这些因素制约了电子政务未来的发展空间，也给电子政务中所使用的数据埋下安全隐患。三是缺少宏观规划。我国电子政务建设工作起步较晚，基本是在摸着石头过河，还没有探索出一条适合我国实际情况的宏观发展规划和目的明确的发展目标，传统政府的权利分割管理体制与电子政务阳光透明、互动式的管理模式严重冲突，造成各级地方政府和部门在应用电子政务过程中信息公开度不够。四是电子政务人才缺乏。储备有实践经验和理论知识的高级人才是电子政务能够顺利实施的前提和保障，遗憾的是我国大量缺乏这样既懂技术又懂管理的电子政务人才。目前电子政务的从业人员相当一部分是来自网络技术人员，受到所学专业的限制，他们缺乏对政府业务管理和政务流程相关知识的了解，从而使电子政务中信息公开的广度和深度受到严重影响。

上述原因造成了电子政务中信息公开度的不广、不深，为解决上述问题我国政府出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》，条例中明确规定了政府信息公开的范围、信息内容、信息公开的方式和程序、对政府信息公开工作的监督和保障等内容。然而在实际工作中，很多地方政府并没有认真落实《信息公开条例》的相关规定，主动公开各种政务信息;还有些地方只是单纯地追求政府网站的规模和数量，很多网站上的信息内容过于陈旧，不能及时更新。政府网站的服务功能弱，网上办理政务工作的含量少，政务公开的实践结果并没有让广大公众真正满意。因此，各级政府要保障公民的知情权，增加政策信息对公民开放的程度，不断推进电子民主，真正实现政府和公众的良性互动以及信息的双向交流，了解民情民意，进一步方便公民对参与政策的制定，实现公民的有序参与。

(四)保障因素

从我国公民参与公共政策制定的现实看，尽管在法律上对公民的参与权有明确的规定，但目前公民参与政策制定的制度化程度还比较低。公民政策参与的制度资源匮乏，有关公民参与政策制定的范围、程序、途径、公民参与权受到侵犯的补救措施等等都还没有法律上的规定，更不用说有关公民网络参与政策制定的制度化程度了。同时，网络规范化程度低，我国对互联网管理的规范化程度较低，在管理上还存在着许多漏洞，这些也对公民网络参与的有效性造成不同程度的影响。

除上述因素外，随着社会的发展，公共事务日益复杂，无形中加大了政策制定的难度。公共政策制定越来越复杂和专业，需要考虑的因素也更加广泛和全面，因此对于参与者的能力素质要求也越来越高，必然会导致公民的个体参与能力和参与政策制定的要求之间的差距和矛盾，影响公民参与的效果。

二、保障公民网络参与公共政策制定有效性的对策建议

不可否认，公民网络参与已经成为公共决策民主化、科学化的重要推动力量，笔者建议从以下几个方面来进一步保障公民网络参与公共政策制定的有效性。

(一)提高公民素质，培育成熟的网络参与主体

要提高公民参与意识。公民要转变观念，学会通过合理合法的途径表达对自身利益，提高参与政策制定的积极性和有效性。

任何一个公民，要作为成熟的网络参与主体，必须要有积极的心态、理性的思维，要遵守社会行为规范，只有这样，他在网络参与政府政策制定过程中才会发挥积极的作用。网络时代，我们每个人都是网络道德的责任主体，应该注意自己的言论，要避免自己的网络行为产生不良的社会影响。因此，每个公民都应该不断地提高自身素质，特别是道德素质，树立网络道德意识。从大的方面讲，我们整个社会也应该有一种理性、平和的社会心态，能客观地、公正地对历史负责，对人民负责。

(二)充分发挥政府的引导作用，促进公民网络参与方式的有机结合

无论是网民的自由参与，还是媒体的助推参与以及政府主导下的公民参与，这些公民网络参与的方式都有各自不同的优势和不足。网络参与本身就是一把双刃剑，如何发挥其正能量，尽量避免和消除网络的负面效应，辽宁省在这方面进行了有效的探索。2010年5月25日，辽宁省委、省政府通过辽宁的“民心网”发布《寄语》，动员全省民众参与建言“十二五”活动。此次活动历时近半年，无论从规模还是从效果上看，公民参与都是前所未有的。活动中所吸纳的建议充实和完善了辽宁“十二五”规划，其中，有一些具有战略意义的相关建议被正式写进了“辽宁省委关于‘十二五’规划的建议”报告。辽宁省的这次实践实际上是把网民、媒体、政府有机结合起来。在很大程度上讲，辽宁此次的公民网络参与是由政府直接主导的，这充分表明了政府的有效引导，能促使公民网络参与政策制定的过程的高效有序。因此，有序的公民网络参与需要政府的不断引导。

(三)加快发展电子政务，加大政务信息的开放程度，提供公民网络参与的有效途径

各级政府应加强对自身门户网站的建设，通过网络平台及时地收集和发布信息。比如，政府可以设立政策问题，通过互动来引导公众网络舆论的理性化;相关政府部门的官员也可以进行网络媒体访谈，及时与公众沟通，对政策问题进行解答。通过这些方式有效地防止网络舆论被虚假信息引导，防止公众的非理性思维，引导公民有序、理性地参与公共政策制定。公众也可以通过政府网站进行有关信息的查询，从而真正实现政府与公民之间的交流和互动。只有这样，政府才能了解民众的意愿，并能根据民众的反应来制定公共政策，预测和评估政策实施的可行性，避免政策制定失误;同时，在政策问题出现时，及时修正或终止，进一步提高公共政策的质量。要做到这些，也需要我们尽快建立一整套的法律、法规保障体系，用法律、法规来规范政府的政务公开行为。

(四)公民网络参与政策制定的法律保障

建立必要的法律制度，使公民参与公共政策制定经常化、规范化、程序化、制度化，公民参与公共政策制定能够有法可依。

一是要为公民参与公共政策制定的范围。这里当然也包括公民网络参与政策的范围。为公民参与公共政策制定的范围确立法律依据是切实保障公民参与权利的一项重要措施。如果没有法律法规给予公民参与范围以具体规定，公民参与机制即使建立，往往也只能是一种象征意义上的参与，并不能形成真正意义上的公民参与［2］。所以，法律在赋予公民参与权利的同时，还要合理地界定公民参与政策制定的范围。

二是对公民网络参与政策制定的方式和程序进行法律确认和必要的规范。比如公民网络参与政策制定操作程序上的一些具体实施办法，包括参与的程序、方法、途径、参与权受到侵犯后的补救方法等等，增强公众网络参与的可操作性。

［1］第31 次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.中国互联网络信息中心，http://www.cnnic.net.cn/2013/02/24.

［2］温淑春.转型期公民参与公共政策制定的机制探讨［J］.前沿，2009，(9).