贯彻生态文明理念 做好环境影响评价与评估

梁学功，樊春燕

（环境保护部环境工程评估中心，北京 100012）

党的十八大将生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设同等的地位。展现了中国共产党作为执政党不断学习、勇于创新的精神和顺应历史、顺应世界潮流的理念，也彰显出中国共产党带领全国人民实现中华民族伟大复兴的智慧和实力。环境影响评价和评估工作是生态文明的重要手段之一，在新形势下需要将生态文明的理念融入环境影响评价与评估工作中。

一、环境影响评价与评估面临新形势

十八大报告首先提出，到2020年GDP在2010年基础上翻一番。由此可见，今后10年中国最重要的目标仍然是经济发展。然而与经济总量提升的强劲要求相比，发展方式转型的内在动力还相对不足，外在环境困难较多。可以预期，新一轮经济增长仍很难避免走重复建设、低水平扩张的老路。如果GDP翻番而能耗和排污总量仅增长50%已算是优化了的经济增长，那么增长的50%的能耗和污染对本来已经十分脆弱的环境而言也是难以承受的。

目前，中国自身发展面临的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，尤其是中西部许多地区脆弱的生态环境以及片面追求“跨越式”发展的模式，更将面临环境污染和生态退化的双重压力，进一步加剧环境与经济关系的紧张程度。因为“一切为了增长，增长就是一切”的思想还根深蒂固，发展方式粗放和质量低下引发的环境、资源和能源压力必然会增强，经济增长下压力和产能相对过剩的矛盾仍会有所加剧，产业结构重型化在相当长的一定时期还将合理存在。

十八大同时强调，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，建设美丽中国。形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化的趋势。但在翻番背景下要想完成好生态文明建设，需要抵御较大的困难。作为建设生态文明主战场的环境保护，将承担重大的责任；作为环境保护优化经济发展模式重要抓手的环境影响评价和评估，也将面临强大的压力。

二、环境影响评价与评估中遇到的难题

（一）缺乏生态现状本底值

作为实施生态文明建设主阵地的环保部门，对全国生态现状本底值的掌握并不全面。几年前的污染源普查使环保部掌握了全国污染源的状况，但量化的生态现状本底值资料却一直匮乏。如在2004年前后关于怒江水电开发的大讨论中，尽管环保部门在理念上占了上风，但具体在开发规划和项目的环境影响评价阶段，面对水电行业出示的陆生动植物、水文、水生生物等具体调查数据，却拿不出实测数据，造成被动的评审，在技术层面不占上风。更为遗憾的是，8年之后的今天，当水电行业又在绿色水电的旗帜下，重提怒江水电开发之际，环保部门依然缺乏关于怒江生态本底的实测数据。

（二）生态补偿操作困难

生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐为目的，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公告制度。自20世纪末期以来，我国在森林、流域、草原、湿地、区域、海洋、矿区等七大领域开展了生态补偿试点，虽然取得了一些进展，但在实际工作中困难和问题也逐渐凸显，如补偿领域和主体、客体不明确，生态受益者和生态保护者之间的权责利不统一，生态补偿标准测算方法不明确等。而在环境影响评价与评估工作中，我国重大建设项目生态补偿更显薄弱和无据可依。

（三）公众参与不够充分

据报道，自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增长速度，且重特大环境事件频发，2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%。环境群体事件的频发，使环评公众参与的作用更加突出。众多环境事件中，公众普遍反映的一个问题就是公众调查环节没有他们的参与，而实际情况是环评单位的公众调查程序、范围和人数并不违规。相比美国、日本和台湾地区，我国现行的《环境影响评价公众参与暂行办法》参与范围小，信息公开时间短，造成环评单位在实际工作中不能就项目充分征求公众意见。

三、将生态文明理念融入环评与评估中

（一）加强生态现状普查，掌握生态文明建设的“本底值”

不能全面掌握生态环境现状，生态文明建设就无从谈起，生态文明建设成果也无法计量。作为生态文明建设主阵地的环保部门，如果没有一套属于自己的实时、准确的生态现状数据，而需借用别人的数据进行工作成绩评判，那不可避免地将处于被动的局面。

在这方面我们可以先期开展一些工作：根据环保部拟审批的对当地自然环境可能产生显著影响的重大规划、建设项目，在相应的环评开展（最晚审批）前，提前介入。通过3S技术配合现场调查手段，掌握规划（建设项目）影响尺度上的重点保护野生动、植物的种类、数量、分布及与规划相关的习性，为环境保护主管部门审批这些重大规划提供适用的、定量化的、真实的基础数据。

（二）将生态补偿机制引入规划和建设项目环评中

关于生态补偿的机制和方法研究已有很多，但主要集中在区域、流域等大尺度层面，补偿的落实需要在区域、流域间协调解决，操作起来有相当大的难度。

在规划和建设项目层面，以前由于某些关键生态因子难以货币化，造成目前生态影响评价中对生态补偿的要求并不具体。但是，上述思想囿于很多可以货币化的生态影响，如森林、草地、荒漠等不同生态系统的生态服务价值，在环境影响评价与评估中也做得不够。

当前，可以针对我国重大建设项目生态补偿薄弱且无据可依的现状，以生态系统服务理论为基础，研究重大建设项目生态补偿的主体与客体、补偿标准确定方法、补偿途径及保障措施等，建立我国重大建设项目的生态补偿机制，为生态补偿纳入重大建设项目的环境影响评价提供科学依据。

（三）增加公众参与范围和参与时间，促进社会公平

作为社会进步和民主化进程重要标志的公众参与，近年来在环境影响评价中已越来越受到重视。伴随着环发〔2012〕98号文、环境保护部2012年第51号公告的相继出台，公众参与的力度逐年加大。

在建设美丽中国的感召下，应当进一步扩大公众参与的范围，适当延长公众参与的时间，让更多的人从正式渠道了解建设项目的工程和环境概况，环境影响和拟采取的环保措施及其效果，这将对充分暴露问题、及时了解民情、答疑解惑、避免矛盾激化，将起到十分积极的作用。

让环境影响评价走向大众，让少数人（建设单位、环评单位、专家、审批人员）的环评逐渐变成大家（所有利益相关人及关心者）的环评，让建设项目在受理前即充分接受公众的检验，必将极大地促进社会公平（特别是环境公平），避免审批失误，提高审批质量。

（四）在环评中更多地引入社会评价要素

美丽中国必然是和谐中国。环境影响评价作为为数不多的允许公众表达呼声的决策过程，已经不可避免地成为公众意见的“出气筒”。从近年来发生的厦门PX事件，成渝客专蓝谷地事件，四川什邡事件，江苏启东事件等可以看出，环境影响评价承载了土地拆迁、城市规划、区域（行业）间利益矛盾等多重诉求，使环境影响评价已经不可避免地成为了诸多社会问题的表现“舞台”，既然如此，我们不妨换个思路，将那些幕后演员也请到前台。

具体地讲，可以尝试在环境影响评价中引入就业、规划、男女平等、少数民族文化保护等诸多社会评价要素，让他们通过环境影响评价这一平台展现其要求和力量，以促进不同部门和利益集团的沟通协调。这必将会对化解社会矛盾起到积极的作用，为生态文明建设和践行美丽中国做出贡献。