关于我国开展资源环境审计若干问题的探讨

□周丽红

(太原钢铁(集团)有限公司，山西太原030003)

目前，随着我国科学技术的迅猛发展，自然资源开采过度、环境恶化的趋势不断加剧，扬尘、浮沉、沙尘暴频繁发生，水污染、重金属超标导致的人民生活和健康问题屡见不鲜，资源危机和环境污染已经成为我国经济社会发展过程中不可回避的严峻问题。根据国家统计局的数据显示，我国针对环境污染的治理费用由2006年的2 566亿元上升至2011年的6 654.20亿元，环境污染治理投资总额占国内生产总值1.66%，这也反映出我国环境问题的严峻性。为此，我国在“十一五”、“十二五”规划中增加了节能减排约束性指标。为了促进国家节能减排的总体目标的实现，国家审计署2008年出台的《2008年－2012年审计工作发展规划》指出，在未来的五年，审计机关要加强资源环境审计，在资源管理与环境保护中起到积极作用。2009年，国家审计署《关于加强资源环境审计工作的意见》，进一步明确了今后资源环境审计工作的指导思想、发展目标、主要任务等。资源环境审计日益受到重视。

1 资源环境审计的定位

1.1 资源环境审计的定义

关于资源环境审计的定义，目前中外理论界和实务界尚未形成统一的理解和认识。广义地说，资源环境审计是对资源环境管理的某些方面进行检查，检验和核实。在我国，资源环境审计正处于起步阶段，且审计的主要实施和执行者仍然是政府，笔者较为认同王淡浓在《加强政府资源环境审计促进转变经济发展方式》对其的定义，即“资源环境审计是指审计机关为落实科学发展观，促进可持续发展战略的实施，对政府和企事业单位有关资源开发、环境保护的管理及经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价或鉴证工作”，该定义明确且具有可操作性。

1.2 资源环境审计在我国经济社会发展中的目标定位

“十二五”规划的主线是加快转变经济发展方式，使经济发展和环境保护协调进行。审计工作必须围绕我国经济发展方式转变的主线，加强节能减排等资源环境审计工作，通过审计健全激励和约束机制，加快构建资源节约型、环境友好型社会，更好地发挥审计工作“免疫系统”功能。具体来讲，资源环境审计工作应着力达到以下几方面目标:

第一，加强对国家环保政策法规的贯彻执行和战略规划实施情况进行审计，提高政策法规制度的执行效果和环境保护工作的管理水平。

随着我国对资源环境保护工作的日益重视，政府先后制定了《环境保护法》、《大气污染防治法》、《征收排污费暂行办法》等一系列政策法规，初步形成了符合我国国情的环境保护法律体系。审计机关作为独立的监督管理部门，加强对国家环保政策法规的贯彻执行和战略规划实施情况的审计监督，可以进一步提高有关地方政府和部门政策法规制度的执行力度和效果。

第二，加强对国家资源环保资金的征收、分配、使用和管理情况进行审计，规范资金管理，提高资金使用效果。

通过对环保资金的征收、分配、使用和管理情况进行审计，可以揭示资源环保资金在征收使用管理上存在的损失浪费、挤占挪用等问题，规范资金管理，确保资源环保资金使用的合法、真实和有效。近三年，国家审计署开展的资源环境审计项目中，230多名责任人、24个责任单位受到处理，其中36人被追究刑事责任，起到了很好的惩戒和警示作用。

第三，加强对资源环境相关项目的建设和运营效果进行审计，促进资源环境管理水平的提高，维护国家资源环境安全。

近年来，国家对资源环境建设项目的投入逐年增加，对国家重点资源环境项目的建设和运营效果进行审计，可以揭示项目建设的规划布局是否违反国家环保产业政策、环境保护措施是否到位、是否存在资金挪用、破坏环境、质量和运营达不到预期效果等问题，规范资源开发利用管理水平的提高。

第四，加强对资源环境领域中污染防治方面的审计，促进我国经济、生态的可持续发展。

近年来，从康菲公司的漏油事件到云南曲靖铬渣非法倾废致污事件，诸多的环境污染事件严重影响人民群众身体健康，加强对水、海洋、森林、大气等的资源环境审计，可以揭露破坏生态、污染环境等重大的资源环境问题，促进资源的有效保护和合理开发利用。

第五，加强对重点用能企业的能源利用效率、消耗水平、能源经济与环境效果进行审计，降低企业能源消耗，促进国家节能减排总体目标的实现。

我国传统的企业发展模式是高投入低产出，自然资源消耗较高，环境污染严重，这使得生态环境的再生产和补偿能力严重滞后。加强对高能耗企业的耗能情况进行审计，可以对企业用能进行宏观的监督与管理，保证国家资源的合理配置使用，提高资源利用效率，达到持续发展经济的目的。

2 现阶段我国资源环境审计工作存在的主要问题

我国资源环境审计工作开始于20世纪90年代中后期，从最初的审计环境保护专项资金开始，逐步扩展到对环境建设项目、环境政策法规执行和资源利用等方面的审计。过去的十多年，我国资源环境审计工作虽然取得一定成绩，但由于起步晚、运行时间短，目前在实施过程中还存在诸多问题，还不能很好适应我国经济社会发展对资源环境审计工作提出的新要求。主要表现在以下几个方面:

2.1 相关法律法规体系不够健全，资源环境审计法律依据不完善

据统计，从1979年我国制定《环境保护法》开始，已陆续下发了9部环境保护法律、15部自然资源法律、50余项环境保护行政法规和部门规章、200余件政策性文件等，但就已有的法律法规来看，涉及面没有全面覆盖，在操作中的具体指导细节也存在漏洞和缺失，且现行的法律、法规没有明确审计机关在环境保护方面的监督、检查职能，使得以国家审计机关为主体开展资源环境审计的法律依据不充分，容易造成审计机关与资源、环保等部门在执法方面的职责交叉重叠、形成重复监督，浪费审计资源的问题。

2.2 缺乏具有中国特色的资源环境审计体系和审计评价标准

就资源环境审计自身的专业规范建设而言，我国尚处于理论探索的初级阶段。我国现行资源环境审计评价量化指标不全，难以进行定量分析，审计程序不规范、审计可操作性差，影响了资源环境审计预期效果的实现。

2.3 资源环境审计监督面较窄，未有效地开展绩效审计

按照国际最高审计机关环境审计委员会发布的环境审计指南，环境审计的内容应当包括财务审计、合规性审计以及绩效审计，三者应该从不同的侧面执行资源环境审计的监督、评价和鉴证职能，而我国目前开展的资源环境审计基本是以财务审计和合规性审计为主，绩效审计的开展尚处于初级阶段。

2.4 审计力量不足，影响资源环境审计的开展

第一，专门资源环境审计机构尚未建立。

目前，除中央及个别省级机关设置了与资源环境审计有关的机构外，大多数省、市、县及国有企业都没有独立的资源环境审计机构，也没有配备专门的资源环境审计人员，很多单位都是在需要进行资源环境审计时，将其他专业审计项目的工作人员调来进行临时审计，一定程度上影响了资源环境审计工作的效率和效果。

第二，专业人才缺乏。

资源环境审计是一门专业性、技术性都很强的学科，涉及环境经济学、社会学等多学科知识，审计手段也从传统的账目审计，扩展到运用自然科学技术，比常规审计具有更高的科学技术含量。而我国现有资源环境审计人员的专业知识绝大多数是会计、审计等经济类专业，而资源环境审计所需的环境经济学、环境工程学、建筑工程学等专业知识方面的审计人员依然十分匮乏。

3 推进资源环境审计工作的应对措施

面对我国经济形势的发展变化面临的实际问题，我国审计机关必须强化资源环境审计监督，努力推进资源环境审计突破性发展。为此，应采取以下措施:

3.1 增强全社会环境保护意识

要实现国民经济的持续发展，提高全民的环保意识十分重要。目前，有些地方仍然存在为了自身利益，不惜侵占、挪用环保资金，浪费资源等现象。审计机关要着力提高资源环境审计的主动性、时效性和建设性，促进全民环境保护意识的增强，确保国民经济的可持续发展。

3.2 修订和完善环境保护和审计立法，制订资源环境审计准则和指标评价体系

一是修订和完善现有法律、法规。通过修订《审计法》、《环境保护法》等环境审计政策、制度，以法规的形式明确政府审计机关在环境管理体系中特定的地位、职责和权限，尤其要明确政府审计机关审计决定的强制执行性，增加审计的权威性。二是制订资源环境审计准则和指标评价体系。尽快制订出操作性较强的资源环境审计准则和相关评价标准，努力构建资源环境审计的效益评价指标体系，规范资源环境审计工作，提高审计效率和效果，降低审计风险。

3.3 着力推进绩效审计和专项审计，积极构建资源环境审计的多元化工作格局

树立全新的以绩效评价为目标的绩效审计理念，坚持从财政财务收支入手，以责任履行和责任追究为重点，逐步扩大资源环境绩效审计的范围与比重，加强对政府履行职责过程中的政策执行、资金使用、项目效益和行政效能等方面的审计分析，切实提高审计监督的实效。与此同时，加大对矿产资源、生态保护、核废弃物等方面的专项审计，实现多元化资源环境审计工作的新格局。

3.4 加强建设资源环境审计队伍

首先，设立专门的审计工作机构。建立资源环境审计机构，明确审计工作的职责和任务，配备一定数量的专职审计人员，以适应资源环境审计工作的要求。其次，培养审计专业人才。加强对现有审计人员的培训力度，有针对性地选送审计人员接受资源环境学科的学习，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质;优化人才结构，引进熟悉资源管理和环境保护技术的专门人才，充实审计队伍。最后，积极聘请外部专家，弥补审计人员专业的不足，提高审计工作质量。

3.5 加强与国外环境审计组织的沟通与合作，学习借鉴国外先进理论和经验

加强与发达国家资源环境审计的学术交流和理论研究，跟踪国内外环境绩效审计理论与实践的发展方向，及时掌握国内外的先进经验和审计方法，有利于我国的资源环境审计事业更快更好地发展。

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