公共图书馆读者服务格式合同探析

宋书兰

(烟台图书馆，山东烟台264003)

自2008年以来，上海市、深圳市、内蒙古自治区、湖北省、北京市、河南省、山东省等陆续出台了公共图书馆地方性法规，进一步丰富了我国公共图书馆立法工作的经验。目前，我国第一部图书馆专门法《公共图书馆法》，已进入征求意见阶段。这表明，公共图书馆界盼望多年的法律，终将梦想成真。

在当前图书馆界法制环境日臻完善的今天，迫切需要从图书馆法律地位出发，明确公共图书馆与读者之间的民事合同法律关系，并在此基础上统一公共图书馆读者服务格式合同。这是实现“以法治馆”理念，体现公共图书馆服务“以人为本”、“普遍均等、惠及全民”原则，保障公民基本文化权益，促进公共图书馆事业长远发展的关键。

1 公共图书馆与读者间的法律关系

公共图书馆是指由政府主办的、面向社会公众开放的，开展文献信息资源的收集、整理、保存、传播和服务等工作的专业性机构，是满足公众知识和信息需求、开展社会教育、实现和保障公众基本文化权益的公益性机构。公共图书馆因国家拨款而具有独立财产，它同时具备一定的组织机构、固定的经营场所和名称等法人构成的基本要素，具有完全的民事主体资格，对外可以独立享有民事权利和承担民事责任。《民法通则》第三章关于法人的规定中，也把具备条件的事业单位名列其中。实践中，公共图书馆要到相关管理机关登记注册为法人，日常事务中多以民事主体身份对外发生关系。由此可见，公共图书馆是事业单位法人，而不是国家行政机关。

图书馆事业单位法人的性质，决定了公共图书馆具有法人的民事权利能力和民事行为能力。图书馆既是向读者提供文献信息服务的主体，又是文献信息的管理部门，在依法拥有文献信息管理权利的同时，还承担着维护图书信息资料财产权益和向读者提供优良服务的职责;作为另一方当事人，读者在享有文献信息利用权利的同时，又要履行爱护文献信息的义务。因而两者之间有必要约定权利与义务，以约束双方，使双方的权利得到保障。图书馆与读者之间对服务关系中权利与义务的约定，从法律角度看，实质就是一种民事合同法律关系。

2 当前图书馆读者服务合同存在的问题

2.1 对图书馆服务合同的认识不够到位

尽管目前图书馆界的法制理念有了很大进步，但多数公共图书馆尚未完全树立图书馆服务的合同观念。有人认为，近几年，图书馆界自上而下陆续制定了一些行为规范，如《中国图书馆员职业道德准则(试行)》、《北京市公共图书馆文明服务规范》、云南省图书馆《文明读者公约》等，对图书馆和读者双方的权利和义务作了一定规定，没有必要再与读者签订服务合同。应该说，类似这些规定只是图书馆界为履行图书馆承担的社会职责而制定的行业自律规范，是一种提倡性要求，对业界主要起到一定的引领作用。它的履行主要有赖于图书馆员和读者的自觉行动，无论对图书馆还是读者都没有法律效力，缺乏相应的约束力、强制力。这种认识上的偏差，归根到底还是对图书馆法律地位没有真正认清，没把读者服务工作看做是一种民事法律行为，这是不适应当前法制社会环境要求的。

2.2 读者服务合同多为事实合同

笔者通过对山东、江苏、江西等41个地级市公共图书馆调查，发现这些馆都没有与读者签订书面服务合同。应该说，这是当前图书馆界的普遍现象。从表面上看，图书馆与读者之间没有签订书面合同，读者服务工作中似乎不存在合同关系。但实际上，在图书馆服务中，公民按照图书馆的规定，到图书馆进行登记，图书馆工作人员接纳并予以登记(如某些图书馆个别服务窗口不需要读者办理相关图书馆证件)，或者接受图书馆规定，办理了图书馆借书证、阅览证等，图书馆与读者间就形成了事实上的民事合同关系。读者登记后进阅览室阅读或凭证进行借阅，即为图书馆服务合同的履行。但由于双方没有履行签约手续，无论是图书馆员还是读者，多没有意识到双方已建立了民事合同关系。这也导致双方的权利和义务关系不清，如果一方或双方违约，被侵权人势必缺乏相应的法律救济渠道。这种事实合同，又使得读者对图书馆采取的惩罚措施不理解乃至心存不满，从而加深了图书馆与读者间的矛盾。

2.3 缺乏一个统一、规范的格式合同

目前各公共图书馆涉及读者服务合同内容的条款，多是通过“读者须知”、“办证须知”或图书馆规章制度的形式规定的。这些规章制度，是图书馆根据相关窗口及服务的需要而设定的，如古籍阅览室，对善本文献的阅读，在读者文化层次、职称、查阅目的等方面，都有不同于普通馆藏文献的要求;电子阅览室，对年龄、浏览内容等，都有不同于家庭网络的要求。这些读者服务合同中的条款，实质就是读者服务合同中的格式条款。该格式条款是由图书馆一方为了反复使用而预先制定的，并由不特定的读者所接受的，在订立合同时不能与读者协商的条款。由于图书馆与读者间有关的权利、义务约定，分散在众多的读者须知或规章制度中，没有形成一个统一的、内容涵盖图书馆读者服务中所有权利义务关系的格式合同，从而导致广大读者，很难从这些分散的图书馆规章制度中知晓自己的权利和义务，更谈不上履约实施了。

不仅如此，目前图书馆服务条款中有些内容不够规范，缺乏法律依据。如公共图书馆为提高文献流通率，使有限的馆藏资源服务于更多读者，往往对外借文献约定一定的借阅期限，读者如超过这个借阅期限归还文献，就要按约定交纳相应数额的金钱。有的图书馆将对读者逾期还书所采取的惩罚措施称之为“罚款”或“滞纳金”，应该说，无论是“罚款”还是“滞纳金”，都是行政处罚法中规定的行政处罚方式。公共图书馆作为与读者平等的民事主体，没有行使行政处罚权的权利，根据《民法通则》、《合同法》的要求，这种惩罚性措施统一规范为“违约金”比较合理。

2.4 图书馆与读者间权利义务关系不平等

尽管当前公共图书馆民事主体的身份被越来越多的图书馆人所认知，但仍有部分公共图书馆受传统行政管理方式的影响，在提供图书馆服务时，利用自己作为文献管理者的垄断地位，在服务格式条款的设置中不进行科学调研，不与读者进行协商约定，置读者于不利地位。主要表现有以下方面:(1)随意限制读者的借阅权利。有的图书馆规定使用图书馆的只能是本市居民，外地居民不能使用;有的图书馆限制少年儿童的使用;有的图书馆规定的续借期过短。(2)有些收费过高或不合理。目前公共图书馆界在广泛开展免费基本公共文化服务的同时，也开展了系列深度参考咨询服务，如为参与当地经济建设服务而进行的收集专题信息，编写参考资料，或者进行代查、代译等服务。按照规定，这些深层次服务，可以收取合理的费用。但在实践中，很多图书馆把此类服务，等同于市场行为，如论文查新费“国内查新800元，国外查新1000元，如果加急、出报告或获得原文，还要另加费用”。过高的价格，吓跑了读者，也影响了参考咨询服务的开展。(3)对读者采取过于严厉的经济惩罚措施。对于读者违反合同的行为，如逾期还书、丢失、破坏、盗窃图书的行为，图书馆设置的经济惩罚措施往往过于严苛。如有的图书馆规定，逾期一天还书，每天收费一角，读者丢失图书，按图书原价的几倍甚至十几倍赔偿，偷窃者按所窃书刊原价的十倍处罚等。图书馆在惩罚措施设置上的随意性，违背了教育读者的目的。(4)读者缺乏权益救济渠道。目前多数公共图书馆的读者须知、图书馆借阅规则等服务合同条款几乎均未规定读者与图书馆在服务过程中发生争议和矛盾的解决办法;没有规定读者不服从图书馆处理决定的救济途径;更没有规定因图书馆行为侵害读者人身、财产安全而承担的法律责任。这些缺陷导致了一旦读者权益受损害，救济无门，很容易激化矛盾。

3 制定统一的读者服务格式合同，是完善读者服务合同的关键

笔者认为，解决上述图书馆读者服务合同弊端的有效措施，在于制定统一、标准的读者服务合同，即读者服务格式合同。读者服务格式合同，是涵盖现行读者服务合同中所有格式条款的标准合同，具有集中、统一性的特点，能使合同相对方根据协议清楚自己的权利义务，便于维护自己的利益。

3.1 制定读者服务格式合同，是落实图书馆法立法精神的关键

无论是各省陆续出台的有关图书馆地方法规，还是已经起草的《公共图书馆法》草案，其立法的根本目的，是要构建公共图书馆事业发展的法律保障体系，营造图书馆事业发展的法制环境。制定读者服务格式合同，把图书馆法制理念具体落实到读者服务工作中，落实到图书馆管理理念中，真正做到“依法治馆”，这无疑是实现图书馆法立法精神的一个好方法。

3.2 制定读者服务格式合同，能促使图书馆管理理念变革

公共图书馆读者服务格式合同，具有较强的法律性与图书馆知识专业性，在制定该合同的过程中，图书馆管理者势必要进行广泛的调研，要了解目前图书馆与读者间关系的现状，要学习有关合同法的相关法律知识，学习借鉴国内外图书馆的先进管理经验。通过调研与学习，图书馆管理者将逐步认清自己本应的民事主体资格，确立与读者间平等民事关系的法律理念，摒弃过去自以为是的“行政管理者”的错误认识，进而促进实现图书馆服务理念从“管理读者”到“为读者服务”的转变，实现图书馆管理理念、服务理念的彻底的转变与更新。

3.3 制定读者服务格式合同，能优化图书馆读者服务工作

图书馆读者服务格式合同制定后，合同中有关图书馆权利与义务的详细约定，因已提升到合同及法律的角度，图书馆如不遵守相关约定，将会违约与承担责任。这样，必然会促使广大图书馆工作者，从图书馆领导管理者到普通员工，必须认真思考图书馆与读者之间应有的权利、义务关系，并严格言行，努力践行合同中约定的图书馆义务，认真思考图书馆服务中存在的问题与不足。从另一角度看，读者服务格式合同中有关读者权益的条件，对广大图书馆工作者来说，也是图书馆读者服务目标责任的一种设定。这种设定，将使图书馆工作者的读者服务有了一种工作衡量标准，并促使其努力达到合同约定的服务事项及要求。因此，读者服务格式合同的制定，无论从思想、理念还是实际工作上，都能优化图书馆的读者服务工作。这种优化，对于努力实现“一切为了读者”，进而逐步改变公共图书馆员的形象，促进图书馆事业的良性发展，都具有现实意义。

3.4 制定读者服务格式合同，更能维护读者权益，提高读者素质

由于目前读者服务合同的内容多规定在分散的图书馆规章制度等格式条款中，读者在签订合同，即办理借书证等时，往往很难知晓各合同具体条款与内容，从而导致读者权益难以实现与维护。这些分散的格式条款，因缺乏必要的监督与协商，难免造成图书馆一方霸王条款的现实。通过制定读者服务格式条款，科学、明确的界定图书馆、读者间的权利、义务关系，使得读者能知悉并维护自己的权利。鉴于民事法律合同的严肃性，读者在签订读者服务格式合同时，往往会认真阅读合同的具体条款，也乐于践行合同中的相关约定。因此，该合同的制定，无疑能促进读者文明阅读，减少与图书馆之间的纠纷与摩擦。

4 制定读者服务格式合同时应注意的问题

4.1 读者服务格式合同应由权威机构统一制定

由于读者服务格式合同，涉及图书馆和读者双方的权利和义务，合同的制定，不仅需要娴熟的图书馆业务知识，还要掌握全面的专业法律知识，因此，要保证合同的科学、严谨、公平、合理，就需要一定的专门、专业机构，通过对省、市、县各级图书馆科学合理的调研，充分听取读者、专家、管理部门多方意见，才能使图书馆读者服务格式合同更具针对性和可操作性，避免图书馆与读者之间权利和义务出现偏驳现象。鉴于中国图书馆学会在图书馆界的巨大影响力，并有起草《公共图书馆法》的成功经验，建议由中图学会牵头制定公共图书馆读者服务格式示范合同，成为各级图书馆共同遵守的合同范本。

4.2 读者服务格式合同应统一各项读者服务条款

鉴于目前的读者服务合同条款，多分散且不规范，读者很难全面掌握相应的规定，因此，应把这些规章制度中涉及读者权利与义务的重要条款，都统一在读者服务格式合同中。对于图书馆基本公共文化服务项目，如阅览室开放、报告厅等公共空间设施场地举办的公益性讲座、展览等文化活动;文献借阅、一般性检索与咨询、基层辅导、流动服务等基本服务;办证、验证、存包等免费项目，都应在合同中罗列约定，使读者一目了然，明了自己应该享受的免费服务。对于涉及读者权益的其他重要事项，如办证条件、办证押金、复印费、参考咨询费、借阅册次、借阅期限、逾期违约金、损坏赔偿、盗窃文献民事责任等，要把条件、要求以格式条款的形式一一界定清楚，使读者明确自己的权利和义务，减少违约事件的发生。除此之外，读者服务格式合同还可就文明阅读、图书馆布局、资源分布、特色馆藏等事项附加其中，可以引导读者文明阅读、充分利用馆藏资源。因读者办证时需要提供个人身份证等信息，随着社会对个人隐私权的关注，合同中也应包括个人信息保密条款。这些重要条款应在格式合同中设定为必备不变条款。

有些条款，涉及具体数目，比如违约金、办证押金、复印费、损坏赔偿费用等，格式合同可就相应费用制定一个上限金额，各图书馆可根据本馆实际，适当调整费用，但不能超出格式合同所确定的上限金额，此为可变条款。

4.3 合同的制订，应遵循公平、平等、合理的原则，多考虑读者的权益

鉴于格式合同制定后，作为相对弱势的读者，只能接受与不接受。因而合同制订时，要充分考虑读者的权益，遵循公平原则确定读者的权利和义务。在格式合同中应有提请对方注意免除或者限制其责任的条款，这样才能真正体现合同双方权利与义务的均等，避免出现“免除图书馆责任、加重对方责任、排除对方主要权利”等无效条款。在确定违约责任时，要根据事实分清违约行为的原因、性质以及大小等具体情况;在读者不服违约责任时，要给读者提供申诉的机会，比如可以建立一个由几个资深图书馆员组成的读者申诉委员会，专门对读者诸如在借阅、违约责任等方面发生问题时进行协商、调解、处理;多听取读者的意见与建议，努力按照读者要求提供人性化的服务等。只有如此，才能明确图书馆与读者间的权利义务关系，加强彼此之间的理解与合作，促使双方自觉遵守合同，进而实现图书馆与读者的双赢。

总之，全民共享图书馆服务已成为我国图书馆事业发展的必然趋势。新制订的《公共图书馆法》应体现公共图书馆民事主体的服务理念，通过出台统一规范的公共图书馆读者服务格式合同，真正维护读者权益，为图书馆与读者之间建立长久和谐的关系提供法律上的保障。

〔1〕 中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿).2012

〔2〕 中华人民共和国民法通则.北京:法律出版社，2012

〔3〕 鲁叔媛.图书馆读者服务合同之探析——从作为合同一方当事人的图书馆的角度［J］.大学图书馆学报，2011(2):45－48

〔4〕 崔建远.合同法.北京:法律出版社，2010

〔5〕 彭万林主编.民法学.北京:中国政法大学出版社，2007

〔6〕 王玉林.图书馆与读者之间服务关系的法律性质及相关问题.中国图书馆学报，2003(5):65－67