民主党派在公共决策中的地位与作用研究

民革静安区委课题组

（民革静安区委，上海200042）

公共决策是在公共行政的过程中拥有管理国家和社会公共事务权力的组织和个人对国家和社会事务的处理做出决定的活动。在我国，公共决策是各级党委、政府调配社会资源，协调各方利益的主要手段，是我国政治民主化进程的重要体现。民主党派作为我国民主政治建设的重要力量，无论是在革命战争年代，还是在社会主义建设时期，都发挥着重要的作用。在中国特色社会主义建设时期，我国各民主党派同样是一支重要的政治力量，凭借独特的政治资源，在党委、政府的公共决策中发挥着重要的作用。

一、中国政党制度与公共决策

（一）我国的政党制度

政党制度是现代民主政治的重要组成部分。中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这是我国的一项基本政治制度，是在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来的，是中国社会主义民主政治的重要组成部分。我国的政党制度包含两层关系，一是共产党与国家政权的关系；二是共产党与各民主党派的关系。它表明在中国的国家政治生活中和政党关系中，中国共产党是处于领导地位，是执政党；各民主党派处于合作地位，是参政党。2005年2月，中共中央下发了 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发 ［2005］5号文件），进一步完善了政治协商的内容、形式、程序，明确把政治协商纳入决策程序，就重大问题不仅协商于决策之前，而且协商于决策执行之中，使执政党和参政党的协商贯穿于决策的整个过程。2007年11月，国务院新闻办公室发布的 《中国政党制度》详细阐述了我国的多党合作制度及其与国家政权建设、人民政协和现代化建设的关系。民主党派作为参政党，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家法律法规的制定执行。从这两个文件中至少可以得出三点：一是参政党不是被排斥在国家政权之外，而是置身于其中的；二是参政党对国家的大政方针是有发言权的。这种发言权是高层次的，因而受到执政党的高度重视；三是参政党对国家政权的影响力不是停留在口头上的，而是能够通过参与国家事务的管理去实现这种影响力的。

（二）民主党派与公共决策

在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。我国的政治权力结构中又存在双轨制：党的一元化领导的权力运行轨道和人民代表大会制的权力运行轨道。这种结构就保证了执政党在我国公共权力分配中的特殊地位，中国共产党既是执政党，也是领导党，其各级党委是公共政策决策的核心，在国家决策体制中起着政治领导的作用。我国民主党派的主要功能是参与政治过程，进行利益表达和利益综合，影响公共政策的制定和执行。就民主党派整体而言，对公共政策过程的这种参与是咨询性的政治参与，其在公共政策过程中的角色是辅助性的。

尽管民主党派对公共决策的过程是参与，是咨询性、辅助性的，但这种参与同样非常重要。公共决策的科学化、民主化和法制化是我国政治体制改革及社会主义民主政治建设的一个基本任务和目标，也是我国社会主义市场建设的内在要求。各民主党派、无党派人士参与公共决策，是决策科学化、民主化的重要保障，是中国共产党提高执政能力的重要途径。我国现有的体制为民主党派参与公共决策过程提供了丰富的渠道，在政治过程的每一个环节都能发挥一定的作用。但就实际情况而言，民主党派在参与公共决策的过程中面临着不少的困境和问题。因此，研究如何发挥民主党派作用以加快我国的公共决策科学化、民主化和法制化的步伐，完善我国公共决策系统及其运行机制，提高公共政策制定和执行的质量，具有重要的理论和现实意义。

二、民主党派参与公共决策的重要意义

民主党派在社会基础、组织构成上具有广泛性和代表性，能够把各种社会力量纳入现有政治体制，广开言路、广求良策、广谋善举，实现最广泛的有序政治参与，推动党和政府公共决策的科学化、民主化。民主党派在公共决策过程中具有独特的优势，既尊重多数人的普遍愿望，又照顾少数人的合理要求，而且最大限度地维护了人民群众的利益。

（一）民主党派促进公共决策的民主化

在公共决策过程中，民主协商是决策的基础性环节，民主协商的结果往往是决策机关进行决策的基本依据。在国家和社会公共事务治理中，协商过程对于公共决策制定、权力与利益分配具有重要作用。协商无论是作为基本政治运作过程，还是一种基本的公共决策，都广泛地存在于现代民主政治之中。民主协商促进决策民主化主要表现在以下几个方面：第一，在大多数民主国家，任何重大政策付诸表决之前，都需要进行一连串的沟通、磋商和协调。民主协商的程序已成为现代民主规范内容的核心部分；第二，以协商方式对政策问题进行公共商议是政策合法化的必要环节，是审议民主性在决策过程中的体现；第三，民主协商以多方协商作为决策的基本形式，以协商一致为基本原则，即协商各方通过商讨和吸纳不同意见 （包括相互之间的妥协）来达成一致意见，并作为决策的基础，这样也使少数人的意见得到尊重；第四，民主协商的领域包括政治、经济、社会等各个方面，政府在制定相关政策时，主要以与相关社会团体以及利益集团的协商结果作为公共政策的依据。所以，民主党派的民主协商可以促进公共决策的民主化。

（二）民主党派促进公共决策的科学化

民主党派参与公共决策，有利于公共决策科学化。科学的决策至少包括决策前、决策中、决策后这样三个基本的因素：决策前要较全面地掌握情况；决策中要充分发扬民主，广泛听取各方面的意见；决策后要具备有效的监督、纠错机制。而民主党派不仅可以发挥其智力密集的优势，积极建言献策，为执政党在决策中尽可能地权衡利弊、选择最优方案提供条件；还可以发挥其参政党特殊的政治优势，认真履行参政议政、民主监督职能，为执政党在决策前和决策后及时发现和纠正失误提供可能。

（三）民主党派具有广泛性优势

我国八个民主党派共有数十万名成员，他们具有知识分子普遍存在的对民主的强烈渴望和执着追求。作为参政党，中国各民主党派在有效化解各方面矛盾、协调各方面利益关系、促进社会与政治稳定方面具有独特的优势：一方面他们可以通过所联系的成员和群众，宣传中国共产党的路线、方针、政策，反映其成员、有关人士及人民群众的意见、要求和建议，发挥桥梁和纽带作用；另一方面可以通过各民主党派自身的努力，协助党和政府化解矛盾、疏通渠道，更好地团结全国各族人民，有利于公共决策的顺利执行。

（四）民主党派具有专业性优势

民主党派的专业性优势体现在以下两方面：一是民主党派成员的个体优势。民主党派成员大多是社会各界的精英人士，他们大多在本界别中具有一定地位，或在相应工作领域有较为突出的贡献，具有较强的代表性和利益表达能力。二是民主党派的渠道优势。民主党派参政议政是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。通过协商的方式，有利于对多元意见进行整合，求同存异，最大程度地维护公共决策中的公共利益。

三、民主党派参与公共决策的现状分析

（一）民主党派参与公共决策的主要成效

1、民主党派把握政策方向的能力逐步增强

科学的判断形势和准确把握方向，是对一个政党素质的基本要求，也是有效参与公共决策的前提条件。民主党派在长期的参政实践中，在同中国共产党一起走过几十年的风风雨雨中，把握政策方向的能力不断增强，这从各民主党派对政党目标和任务的不断调整中可以得到证明。

2、民主党派参政议政能力逐步增强

政策系统的运行即是公共决策的过程或政策过程，它本质上是一种政治过程。参政议政能力是民主党派参政能力的重要组成部分，也是体现民主党派整体参政水平的一个最直接的能力。

3、民主党派对公共决策的监督能力逐渐增强

民主党派民主监督的内容主要是国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。

（二）民主党派参与公共决策的存在不足

1、民主党派高素质参政人才缺乏，影响参与公共决策的水平

能力来源于素质，拥有一支高素质的参政人才队伍是提高民主党派参政能力的必要保证。民主党派的人才工作是强本固基的战略性工作，人才能力的大小、素质的高低关系到参政水平的高低，关系到调查研究的质量，关系到各项党派工作的顺利开展，特别是关系到各民主党派作为参政党在国家政治生活中的地位、作用、声望和兴衰存亡。

2、知情渠道缺乏权威性和制度保障，对整个政府决策行为的影响力不够

民主党派要在公共决策中发挥重要的作用，这就要求他们与政府部门进行大量的联系。但在现行的多党合作政治体制下，民主党派只有与中国共产党各级组织的协商机制，而与各级政府部门的沟通都是一种间接的和非正式的，且缺乏建构于法律基础上的互动平台。由于这种信息不对称的状态，造成民主党派对政府行为的计划、过程和结果知之甚少或者一无所知，提出的意见和建议往往不合时宜——不是过时就是太超前，最终不具备可行性，更不可能被政府所采纳。这种制度的缺憾与矛盾，造成了民主党派与各级政府及其职能部门的互动中处在了弱势地位，直接导致了民主党派对政府决策行为无法产生足够的影响力。

3、缺乏约束力，对公共决策的监督有限

理论上说，民主党派参与公共决策不仅包括对政府行为 “建议”的权利，也蕴涵着对公共决策缺失 “监督”的责任。由于权威性和制度保障的缺乏，民主党派积极的、建设性的建言献策无影响力，那些负面的、批评性的监督就更不可能被政府所接受，其监督只能流于宣传和形式。

4、缺乏专业性和科学性，对政府决策的参谋作用不显著

随着管理科学的发展和社会分工的深化，对政府行政的科学性和专业性提出了更高的要求。各级政府更加重视政策研究和决策咨询，相应组建了各种专业研究中心和专家咨询委员会。尽管民主党派成员中也有不少专家学者，但与这些专业研究机构和人员相比，其数量、质量、资源占有量以及整合度方面，还有相当差距。因此，就专业性和科学性而言。民主党派的意见和建议对政府决策的参谋作用不太显著。

四、促进民主党派在公共决策中更好发挥作用的对策

（一）民主党派的自身建设是提高其参与公共决策水平的根本源泉

1、围绕中心

成思危曾将我国的政党制度比作 “大合唱”，合唱必须合上节拍，跟上节奏。民主党派作为一个政党参与公共政策，主要是为了影响执政党和各级国家机关的决策和政策，应当围绕本地区经济和社会发展中的重大问题和广大群众普遍关心的问题这两个中心点进行。这既可以提高民主党派参与的有效性，同时也能增强党派自身的政治合法性。

2、强化特色

民主党派人手普遍较少，因此必须结合实际，突出特色，特色即是优势。应充分了解本地区本党派成员的专业和行业分布状况，并充分依托自身的人才专业优势和行业优势来选择参与的角度和课题。民主党派作为公共政策主体中的社会政治法权主体，并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定；其一般性的政治经验和其他实际工作经验在总体上也远不及执政党和各有关国家机关。因此，它最主要的方式还是依靠专业知识的优势获得话语权，形成政策影响力。

3、适宜的表达方式

文字是公共政策参与最主要的表现形式，形式是除了内容以外非常重要的一个问题。再好的内容，写不出来，或者写出来人家不爱看，那就起不了好的作用。九三学社中央主席韩启德认为 “现在的实际情况确实不能令人满意”，已经严重影响了民主党派参政议政的效果，应该引起足够重视，并提出要改变文风需注意五个方面的问题。这五个方面可以归结为一点，就是以清新朴实的语言，清晰地表达真实的想法。

4、创立品牌

所谓品牌，是指民主党派地方组织利用自身在某一重要领域的人才群体优势，就某一既有前瞻性又有现实性的重大课题做持续的系列研究，从而为各级中共党委和国家机关在相关领域的决策和政策提供持久而强有力的智力支持，并由此赢得广泛的社会声誉。品牌的形成或许需要时间，但一旦创立，其社会效益以及给党派带来的影响力极为可观。

5、完善机制以发挥民主党派的整体功能

作为政党，利益整合是基本功能，其议题要广泛地反映民意或至少是反映某一群体的诉求，必须要有一个开放的民意输入渠道。当然，并不是每一位成员都具有旺盛的参与热情和良好的参与能力，因此必须通过建立一些激励机制来动员和组织党派内力量的参与。同时，民主党派要真正地起到“类思想库”的作用，也需要整合多种人才，需要党派内密切的集体协作。广泛调动党派成员参与政治的过程，也是凝聚人心，提高党派参政能力的过程。

6、关注政策参与的实效

政策参与的效果，直接的，就是意见建议被有关方面采纳并实施;间接的，就是获得媒体广泛关注，引发社会各界对相关问题的重视，从而有助于相关问题的进一步解决。目前，各民主党派对实效的关注是比较缺乏的，不太注意追踪调查。有时会为提建议而提建议，提出建议后，往往就束之高阁，而不是主动地关注事情的后续发展，包括到相关部门积极协商建议意见的进一步完善和落实。

7、注重人才培养，提供大量高素质的参政人才

造就一支结构合理、素质优良的民主党派参政工作人才队伍，是加强民主党派参政能力建设的迫切需要。民主党派参政能力建设，各级领导班子主要成员参政能力的提高是关键，党派组织所有成员参政能力的提高是基础和保证。因此，民主党派在参政人才的培养工作中，应贯彻重点培养、兼顾全面的原则， “处理好巩固与发展、数量和质量、重点和非重点、骨干和一般的关系，”逐渐形成民主党派参政能力建设的人才库，为参政能力建设提供不竭的人力资源。

（二）执政党的支持和帮助是民主党派更好参与公共决策的必要保证

中国共产党和各民主党派共同走过的几十年历史充分证明执政党的重视和支持是民主党派自身发展的必要保证。新时期的民主党派参政能力建设也离不开执政党的重视和支持。作为执政党，中国共产党在与各民主党派长期的合作共事中也充分认识到了这一点， 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中就特别强调 “党委要把支持民主党派加强自身建设作为一项重要的政治责任”。当前，从民主党派参政能力建设的实际需要看，中国共产党各级党委和政府部门应坚决贯彻 《意见》的精神，进一步加大对民主党派以下方面的支持和帮助。

1、增强执政透明度，扩大民主党派对国家事务的知情权

列宁曾经说过，没有公开性而谈民主制和监督权是极为可笑的。同样的，没有执政党的政务公开而谈民主党派的参政能力提高，也是不可能的。民主党派的主要职能是参政议政，要在参政议政的实践中提高参政能力，做到 “参到点子上，议到关键处”，就必须对社会的政治动向和执政党的政策安排有一定的了解和掌握，这样，民主党派的参政才有较强的针对性，才能找准参政议政的角度和切入点。因此，执政党要支持民主党派加强参政能力建设，就必须本着加强合作求发展的态度，进一步增强执政透明度，扩大民主党派对国家事务的知情权。

首先，执政党各级党委必须坚决贯彻和落实“协商于决策之前”的原则，在做出重大决策时，召集各民主党派代表、工商联代表和无党派人士代表共同讨论，参与国家、地方重大事务的协商。在协商前，应当把协商的内容事先告诉民主党派，并预先留出一定的时间，使民主党派有充分的时间搞好调查研究，做好协商前的准备工作。执政党的各级党委和相关部门，应对民主党派的调研和咨询给予必要的帮助和支持，消除 “门难进、脸难看、事难办”的现象，使民主党派能够获得及时、有效、可靠的信息和材料。在协商后，对执政党最后的决策结果和执行程序应给予及时反馈和公示，便于民主党派后期的参与和有效监督。这样，民主党派对执政党的政治行为有一个全程地把握，就能在参政实践中增强针对性，提高参政议政和民主监督的有效性，同时促进自身参政能力的提高。

其次，执政党在扩大民主党派的知情权方面，要做到适应民主党派提高整体参政能力的要求，使“知情”的范围尽可能的扩大，知情者的范围也要逐步扩大。

2、落实民主党派参与公共决策途径，提供其成员实践锻炼机会

民主党派成员参政能力的提高一刻也离不开实践，因此中国共产党作为执政党从中央到地方乃至基层都应坚持切切实实的落实和贯彻 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》精神，根据 《意见》的要求在政治生活中充分发挥民主党派的作用，稳定领导层中民主党派的人数比例，并进一步落实和拓宽民主党派成员参政议政途径，扩大民主党派对重大事项的参与程度，包括参与活动内容的扩大和参与活动人数的扩大，使民主党派的政治参与行为得以正常化、经常化和制度化。

同时，执政党各级政府及地方单位领导人也应为民主党派一般成员的社会参与提供方便，特别是基层单位的领导人更应认真学习贯彻全国统战工作会议精神和中共中央的统一战线政策，增强统战意识，重视民主党派成员在基层单位中的作用，关心民主党派成员的思想进步和政治表现，支持民主党派开展工作，进行本单位的重大事情决议时邀请一些民主党派成员参与，并形成一定的制度，使民主党派的一般成员在参与政党的组织活动之外都有民主参与本单位事务的机会。

3、为参政能力建设提供精神支持和物质帮助

宽松稳定、团结和谐的政治局面，有利于民主党派积极建言献策，有利于执政党接受来自党外的批评和监督，有利于同党外人士合作共事，形成亲密团结、共同奋斗的政治局面。民主党派要提高参政能力，在国家政治生活中充分发挥作用，做到“知无不言，言无不尽”，真正成为执政党的益友和诤友，执政党就必须坚持 “求同存异、体谅包容”的原则，努力营造一个宽松、民主的政治环境，给予民主党派参政能力建设工作以精神上的支持和制度上的保障，使民主党派能够放下心理负担，敢于并且能够行使自己的合法权利，从而在权利的行使中提高自身的参政水平。当前，民主党派参政能力建设的环境是宽松的，但重视不够、支持不多、指导不力、作用不大的问题还比较普遍，必须进一步改善环境，创造良好氛围。

另外，民主党派的参政能力建设还需要一定的物力、财力的支持，用于政党组织活动的开展、机构设施的建设和人才培训等方面，物质力量的缺乏是一些民主党派基层组织参政能力建设落后甚至无法顺利进行的重要原因，因此，执政党各级组织和相关部门应在这一方面给予适当的帮助和支持，满足民主党派组织发展和自身建设的物质需要，为其参政能力建设的顺利进行提供必要的物质保证。