论高速公路建设项目全过程投资控制

王廷友

(山西晟盛工程造价咨询有限公司，山西太原 030000)

论高速公路建设项目全过程投资控制

王廷友

(山西晟盛工程造价咨询有限公司，山西太原 030000)

从项目业主投资控制角度出发，以全过程投资控制为主线，通过对高速公路建设项目前期决策、勘察设计、项目发包等主要阶段和关键环节进行剖析，提出了高速公路建设全过程投资控制要点和方法，对今后高速公路建设项目全过程投资控制具有参考意义。

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0 引言

自2004年《国家高速公路网规划》公布以来，我国高速公路建设事业蓬勃发展，其投资规模呈逐年递增趋势。据有关数据介绍，我国高速公路经过15年的持续快速发展，截至2011年底，全国高速公路通车总里程达8．5万km，位居世界第二位。据国家“十二五”规划，在未来相当长一段时期内，我国高速公路建设仍将处于需要继续加快发展阶段，其中仅山西省在“十二五”期间将全面建成“三纵十一横十一环”高速公路网，届时全省高速公路通车总里程将达到6 300 km，每年投入的建设资金将高达数百亿甚至上千亿元。面对如此庞大的建设资金，如何做到合法、合规和合理使用，使其充分发挥最大的社会经济效益，是每一位项目管理者需要认真思考的问题。

本文从项目业主投资控制角度出发，以全过程投资控制为主线，通过对高速公路建设项目前期决策、勘察设计、项目发包、施工建造、竣工决算等主要阶段和关键环节进行剖析，对项目管理单位提高资金使用效率、减少损失浪费，降低建设单位财务风险、提高抗风险能力，以及堵塞管理漏洞、防止腐败滋生等具有重要的现实参考和指导意义。

1 项目决策阶段投资控制

高速公路建设项目决策阶段的主要任务是进行预可行性研究和可行性研究，其中编制投资估算是可行性研究报告的重要组成内容，也是本阶段重要的投资控制文件，其准确性不仅关乎政府审批，也对初步设计及设计概算具有重要的指导作用。由于我国投资体制等原因，项目法人往往忽视前期决策阶段的投资控制工作，可行性研究不真实，缺乏科学论证，以致造成项目最终投资严重超标。

目前项目决策阶段在投资控制方面存在的主要问题表现在以下两方面：

1)投资估算编制依据不完善。在整个高速公路项目建设投资控制过程中，长期以来我们对高速公路建设项目事前投资控制重视不够，将投资估算仅仅作为上报政府主管部门审批的一个依据，其投资估算相关编制依据及标准等基础资料亦未及时进行修订和完善，有的编制依据时效性很差，缺乏一个完善的投资估算编制定额，无法达到投资准确程度控制的要求。

2)对投资估算审查不到位。高速公路建设项目投资估算阶段主要是以方案设计和经济分析为主，工程量并不明确，故本阶段投资估算往往准确性较差，有的误差高达30%左右。由于对投资估算审查的要求非常高，难度非常大，有的投资估算审查人员知识结构不全面，只懂工程不懂财务，相关指标、依据不熟悉，未能及时发现存在的问题。为保证高速公路建设投资估算的准确性，项目业主应加强对投资估算的审查。首先应严格选拔专业人才参与对投资估算的审查，其次应建立严格的考核和奖励制度，明确审核人员责任，并对其工作进行评价，落实相应的奖惩制度，以杜绝目前阶段性的分散管理、各自为政，前者不控制后者，后者不补充前者的投资管理体系方面的问题，在具体作法上，可以采取如下措施：a．在决策阶段引入专业咨询机构进行决策咨询，以更广泛地获取行业专家的指导意见，并保证充分广泛地听取各方意见，实现决策的科学化。b．严格按照程序进行操作，并建立严格的考核和奖励制度，明确审核人员责任，并对其工作进行评价，落实相应的奖惩制度，以杜绝目前阶段性的分散管理、各自为政，前者不控制后者，后者不补充前者的投资管理体系方面的问题。

2 项目设计阶段投资控制

项目设计阶段是继投资估算审批后决定项目投资的关键阶段，俗话说“笔下一条线，投资千千万”正是喻此。据有关资料分析，在项目设计阶段(包括初步设计、技术设计及施工图设计)，影响项目投资的可能性竟高达70%以上。由此可见，对高速公路这类大型投资项目，在设计阶段开展投资控制是非常必要的。目前在设计阶段投资控制中主要存在以下几方面问题：

1)设计质量不高，设计招标流于形式。在我国，高速公路建设项目的勘察设计及施工、监理推行招投标已经有了相当长的一段时间，但在项目设计招标问题上，项目业主为了简单省事，往往以设计委托书等形式直接选定设计人，或者倾向于本省设计单位，其相关招投标过程流于形式，这在一定程度上与主管部门不要求、项目业主不重视、审计部门不追究有关。实践证明，设计招标比选不仅有利于提高设计质量，贯彻国家节约用地等有关方针、政策，而且也有利于控制项目的建设投资，改变以往重技术、轻经济的观念。

2)项目业主与设计单位的沟通协调不够。在项目设计过程中，项目业主有责任广泛参与、协调配合设计单位做好设计阶段的技术、经济分析，一方面要广泛协助设计单位，使限额设计处于主动控制状态，另一方面也要做好监督工作，使设计功能不因限额设计而受到影响。对设计方案比选要注重经济和技术两方面分析论证，择优确定。

3)对设计概预算审查不到位。项目业主在接到设计人提交的勘察设计成果文件后，应委托有资质的中介机构对设计成果进行审查，通过对设计人的工作进行评价，以防止设计失误和不合理之处，杜绝目前高速公路项目存在的设计审查不到位、未按规定程序审查等问题，使项目“带病”招标从而造成后期建设资金失误浪费等现象。为保项目勘察设计的准确性，项目业主可以采取如下措施：a．严格执行设计招投标，加强资质审查。为保证高速公路建设项目勘察设计质量，项目投资管理单位必须采用招标方式选择勘察设计单位，根据国家有关勘察设计标准要求，严格审查勘察设计单位资质等级，择优选取具有相应资质的勘察设计单位并签订合同，严禁直接委托无证或不具备相应资质的单位承担项目设计任务，以消除后期施工隐患。b．加强与设计单位沟通，并建立激励约束机制。在项目设计过程中，建设单位应明确专人配合，并将自己的设计意图、项目功能和资金来源等情况，向设计单位详细说明、及时沟通，并随时掌握设计动态。设计文件完成后，建设单位应组织有关专家或咨询机构开展设计方案优选，运用价值工程等理论进行优化评审，以达到项目投资与设计质量、设计功能达到最佳匹配状态。c．严格开展设计概预算的审查工作。为了保证设计概预算文件的准确与合理性，项目业主在审查时应注重从审查方式及步骤两方面加强进行。在审查方式上尽量采用单位(专家)会审形式，先分头审查，然后集中研究定案;在审查步骤上首先应掌握项目基本情况，包括设计文件组成内容、编制依据和编制方法、项目规模、相关定额或指标等，其次应进行技术经济分析(费用构成、投资比例、占地面积、建设规模、造价指标、定员定编等)。通过以上审查方法及步骤，为项目投资决策提供可靠依据。

3 工程发包阶段投资控制

高速公路建设项目工程发包阶段投资控制的目标是严格执行批准的设计概预算，所以项目业主在招投标过程中，除认真分析批准投资控制额外，还要合理准确编制招标标底，在投资控制范围内合理确定合同价。目前招投标过程中存在的问题主要有以下几方面：

1)工程施工招标流于形式。在高速公路施工阶段，项目业主只有通过公开招标择优选择施工单位，才能保证工程质量和获得一个合理的最低报价，但目前在很多高速公路项目建设过程中，施工招标程序执行不严格，尤其是附属及零星工程大多存在项目业主自行指定、直接发包或明招暗定等情况，以致后期施工过程中违法转分包和借资质等情况屡屡发生，给项目管理及工程质量带来诸多问题。

2)对施工投标人资质审查不严。根据国家有关规定，项目发包人(招标代理机构)应严格按程序审查投标人的资质、业绩等条件，如对其工程业绩、信誉、拟投入人员设备情况、企业财务状况、施工方案等进行严格审查和综合评价，防止不合格的承包人承揽工程或高资质中标低资质施工等情况出现。从目前施工招投标情况来看，招标评审委员会评审把关不严，非法转包、挂靠、借资质等违法违规情况时有发生，既扰乱了公平公正的市场竞争环境，也影响了发包人对中标单位的选择，最终造成工程质量难以保证，项目投资失控等问题。

3)招标评审过程不规范。项目业主按规定程序组建评标委员会进行招标评审是招投标过程中的关键环节，不仅关系到对承包人的择优选定，也关系到工程合同价的合理确定，更关系到日后项目施工管理的顺利进行。我国高速公路工程施工招标一般实行综合评标法，既考虑了投标人的综合实力，也防止了承包人低价抢标等恶性竞争行为，但目前招标评审仍存在评审把关不严格、不规范，未揭露出招标过程中存在的围标串标、提供虚假资料等问题。为杜绝以上问题，在具体做法上，项目业主可采取如下措施：a．树立严格的招投标法律意识。根据国家招投标法及高速公路建设有关规定，凡是符合招标条件的均应严格按照程序进行公开招标，不得人为肢解工程规避招标。在招投标过程中，项目业主应建立各项管理制度，明确项目招投标工作相关责任人，并对其工作职责范围作出明确规定，建立相互监督约束机制、公开公示制度，防止权力过分集中或暗箱操作，以保证招标工作公开、公平、公正。b．对招投标工作进行严格检查。对招投标工作的检查，其重点应放在招标文件、组织程序、评标定标等方面。在招标文件方面，要注重检查招标文件的合规性、准确性和全面性，其标书内容是否合法合规，技术要求、合同主要条款、投标人资格条件、投标报价、评标标准等是否明确;招标工程量清单是否准确全面;在招标组织程序方面，应注重检查其工作程序是否合法，有无任意更改招标文件、缩短招标时间、限制潜在投标人等违规情况;在评标定标方面，应注重检查评标方法、评定指标的正确性，定标结果是否公开公示、有无暗箱操作等违法违规行为。c．建立招投标奖惩机制。通过对招投标工作的综合评价，对相关人员予以一定的奖励或惩罚，以激励招标工作者的责任感和工作积极性。

4 施工建设阶段投资控制

高速公路建设项目的设计功能、工程质量都要通过施工阶段才能实现。施工阶段涉及到大量的资金和各种资源投入，因此抓好该阶段各项管理工作是实现建设项目全过程投资控制的重要内容。虽然施工阶段较前期决策及设计阶段而言，其节约投资的可能性相对较小，但其对整个建设项目的影响极大，一旦管理不善，将造成工程质量低劣、投资损失浪费严重，项目最终目标将难以实现。从目前来看，施工建设阶段主要存在如下几方面问题：

1)工程设计变更管理不规范，随意变更。根据交通运输部有关高速公路工程变更管理办法等规定，项目法人、勘察设计及施工、监理等单位和人员，应维护项目设计图的严肃性，若无充分依据证明原方案不可行，不得轻易进行变更。但在实际施工过程中，工程设计变更仍然大量发生，且往往并不是以节约投资等为出发点，而是单纯以方便承包人施工、缩短工期或规避承包人低价中标风险为目的，此类变更导致的最直接后果就是引起工程造价大幅增加，为项目概算投资执行埋下隐患。目前在高速公路建设过程中，很多项目业主对工程设计变更管理较为混乱，未制定严密的工程设计变更管理办法，在发生变更时，亦未及时协调设计、施工和监理等各方关系，造成变更方案不优、承包人先斩后奏，设计单位事后不愿追认等问题，既影响了工程质量，也造成了投资失控。

2)对工程进度及中期计量支付控制不严。项目业主在施工阶段应根据设计图纸及变更文件严格审核工程形象进度及中期付款，防止超报多计。目前在高速公路施工过程中，部分项目业主对合同工程量清单修正不及时，完全按承包人完成工程量实报实销，过分信赖监理单位，不深入一线核查工程进度情况，曾有高速公路建设项目就发生虚列已完工程项目，提前占用大量建设资金等情况;在工程量计量方面不建立动态管理台账，造成部分项目超额计量、重复计量;在设计变更单价确定方面不严格执行变更定价原则，随意推倒算账或低价高套，为承包人低价抢标风险买单等情况;另外，部分项目业主在中期计量支付时不严格执行合同条款，对承包人的要求有求必应、大量借款，存在较大的资金使用风险。为实现施工阶段的投资控制目标，项目业主应抓好以下几方面工作：a．制定可行的工程设计变更办法，并严格执行。在施工阶段开始前，项目业主应制定工程设计变更管理办法等一系列可操作性强的规章制度，对工程变更范围、变更程序、审批权限、计量支付等作出明确详细的规定，防止实施过程中未批先干、随意变更等行为发生，同时在工程变更发生时，应根据合同及招投标文件约定的风险合理划分双方责任，杜绝对承包人随意承诺和向业主转嫁承包人费用。对于必须变更的项目，应根据程序要求进行充分论证、比选，要在技术可行性、工艺先进性、经济效益性、施工方便程度等方面多加分析，以降低工程费用。b．注重工程变更事项的时效性，避免索赔发生。项目业主对施工进行管理的过程也是合同履行的过程，在合同履行过程中任何一方出现违约情况，都可能面临索赔。由于高速公路建设周期较长，影响项目投资的不可控因素较多，所以项目业主在施工管理过程中，应认真研究工程特点、合同条件和变更事件，做到主动控制，提前预防，对一些施工中容易出现的问题，应提前组织设计、监理、施工及其他相关第三方进行认真研究讨论，提出解决办法，尽最大可能避免索赔事项的发生。c．经常深入一线监督检查，加强责任追究。在工程施工过程中，项目业主应经常深入施工一线对设计、监理单位和承包人的履约情况进行监督检查。对设计和监理单位的履约情况可以通过对承包人的检查工作来进行评价。对承包人的检查应重点放在工程形象进度、隐蔽工程、试验检测记录、设备及原材料来源、工程变更项目等方面，一旦发现虚报冒算、弄虚作假或变更项目不实等情况，必须严肃追究相关人员的责任。d．工程计量应科学准确。公路工程实行的是工程量清单计价，其清单工程量的计量应严格按照合同文件及公路工程标准施工文件等规定的计量规则计算，任何分项工程或其细目未在工程量清单中出现的均应认为是其他相关工程的附属工作，不再另行计量;符合合同条款规定的全部费用应认为已被计入有标价的工程量清单所列各细目之中，工程量清单未列入的细目，其费用应视为已分摊在本合同工程的有关细目的单价或总额价之中，承包人必须完成但不能得到结算与支付。

5 竣工验收价阶段投资控制

在高速公路建设项目完成全部建设内容并验收合格的基础上，项目业主需要对整个项目总投资进行核算，包括与承包人结清所有工程价款，核算建设项目其他费用支出，以最终评价项目投资完成情况。目前，在高速公路竣工验收阶段投资控制问题主要是对工程结算审核不严，存在工程量不实，承包人虚报冒算，审核人员业务不精或与承包人串通一气损害项目业主利益等情况。为此，项目业主在结算审核中应抓好如下工作：

1)组织得力的审核机构，严格审查。高速公路建设项目竣工结算审核可以委托社会中介机构进行审计，通过市场比选等方法，选择社会信誉高、业务能力强的中介机构承担项目审计任务。在审计过程中，要严格依据合同文件、招投标文件、设计图纸等确定结算原则、结算范围和规则计量，应一切按照合同要求办事，对结算中存在的高估冒算、虚假计量、超出计量范围等情况应坚决扣除，不给承包人以可趁之机。在审计过程中，项目业主还应派出熟悉业务、有责任心的人员予以全程配合，及时与审计人员沟通交流，掌握审计动态。

2)重点抽查，并建立责任追究制。在审计过程中，项目业主应单独委派业务精通、作风正派的专业人员，根据合同条款规定对审核结果进行抽查，尤其是量大价高的项目或新增变更项目应进行重点抽查，以准确核实工程量及单价的准确性，如发现因审计人员与承包人串通损害业主利益或应该发现而未发现的问题，应如实提交项目业主进行严肃处理，情节严重的移交司法机构调查处理，从而保证竣工结算审核结果的合理准确和公平公正。

6 结语

本文结合多年的高速公路建设项目跟踪审计实践经验，通过对目前审计过程中反映出来的项目投资超标情况，对高速公路建设项目前期决策阶段、勘察设计阶段、招投标阶段、施工阶段以及竣工验收阶段进行了全过程投资控制分析，提出了一些切实可行的节约投资的控制方法，以期改变长期以来项目业主只重视质量安全、不重视投资控制，只重视后期施工、不重视前期控制等分散控制观念，从而建立起一套综合统筹、部门协作、全过程控制、分阶段实施的主动投资控制体系。这对项目投资管理单位今后的高速公路建设项目投资控制具有一定的参考价值。

Discussion on whole process investment control of highway construction project

WANG Ting-you

(Shanxi Chengsheng Engineering Cost Consulting Co．，Ltd，Taiyuan 030000，China)

Starting from aspect of project owner investment control，taking whole process investment control as the orientation，the paper analyzes preliminary highway construction project decision，survey design and project contract and other major stages and critical points，and puts forward whole process investment control points and methods of highway construction project，which has certain referring meaning for whole process investment control of highway construction project．

highway，construction project，whole process，investment control

TU723．3

A

10.13719/j.cnki.cn14-1279/tu.2013.10.080

1009-6825(2013)10-0231-03

2013-01-28

王廷友(1977-)，男，工程师，经济师，注册造价师，注册咨询师