BOT在门头沟区水务建设中的应用初探

张国飞 张 涛

（北京门头沟区水务局 北京门头沟 102300）

BOT ( Bulid, Operate, Transfer)，即“建设、经营、移交”，实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式。以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金，建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会，整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。所以，BOT一词意译为“基础设施特许权”更为合适，其最大的优势就是吸引大量的外国资本和私人资本投入到公共基础设施建设中。通过 BOT的项目运作方式，一方面可以减少政府大额融资的问题，另一方面能够有效地引进先进技术和管理，提高经营管理效率。

BOT经历了数百年的发展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种，例如 BOOT（Build－Own－Operate－Transfer），BOO（Build－Own－Operate），BLT（Build－Lease－Operate）和TOT（Transfer－Operate－Transfer）等等。以上都仍然具有政府特许经营和项目融资的特征,可以统称为类BOT。

BOT有3个基本特征：第一，包括建设、拥有、经营和移交全过程，在国际上也称为BOOT；第二，政府特许经营。即项目公司必须经政府特别许可才拥有建设、经营资产的权利。政府与项目公司的关系由特许经营协议确定；第三，项目融资。它是一种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款，其核心是归还贷款的资金来自于项目本身。

1 门头沟区水务建设投资需求现状及规划

2012年门头沟区水务建设投入资金约12.87亿元，其中区筹资金2.5亿元，约占19.4%，其余80.6%为中央或市投资金，无其他社会资金投入。根据《门头沟区水利工程建设大会战实施方案》，今冬明春至2015年底计划实施安全饮水、生态水环境、中小河道治理、流域治理、高效用水、村镇治污、水库除险消隐、防洪减灾、水毁修复、安全保障等10大类40项工程建设，预计需要投入资金总额达 45亿元之多，且区筹资金所占比例较小，其他大部分需要市投或社会融资解决。而金融危机过后，本市4年“扩内需、保增长”调控政策已接近尾声，财政投资出现紧缩迹象，在此情况下，可研究引入 BOT融资建设模式。

2 BOT在我区水务建设中的应用可行性分析

2.1 政策层面

2004年 5月 1日建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，对特许经营范围、原则、基本程序、各方职责作了原则性规定。2006年3月1日《北京市基础设施建设特许经营条例》颁布实施，条例明确了本市城市基础设施实施特许经营的范围包括供水、供气、供热，污水和固体废物处理、城市轨道交通和其他公共交通及市政府确定的其他城市基础设施。条例规定城市基础设施特许经营主要采取由特许经营者投资建设、运营、期限届满无偿移交回政府和由政府移交特许经营者运营，期限届满无偿移交回政府的两种方式。条例规定了特许经营的程序、经营权的授予等事项，是实施 BOT融资的指导文件。此外，本市还出台了《特许经营者招标投标程序性规定》，这些政策的颁布执行直接为城市用水的市场化创造了条件，为水务基础设施建设实行BOT融资提供了政策支撑和操作准则。

北京市政府《关于加快中小河道水利工程建设 全面提高防洪能力的实施意见》提出要搭建水务融资平台，为水利工程建设提供持续资金保障。

2.2 企业层面

2011年中央1号文件和市委9号文件提出要加快水利改革发展，我区也出台了关于进一步加强水务改革发展的实施意见。2012年北京遭遇“7.21”特大自然灾害，秋冬以来全市又掀起了水利工程建设大会战的高潮。近两年来，水务工作受到前所未有的关注，面临前所未有的机遇，水务基础设施建设受到前所有未有的重视，成为全社会关注的焦点，也成为企业的投资热点。

近年来，门头沟区招商引资工作继续呈现快速增长的发展态势。区政府先后与 80余家有实力的大企业进行了深入座谈，已引进各类重大招商项目120个，协议金额突破2600亿元，实现落地资金 472亿元。门头沟正以良好的投资环境、高效的服务保障吸引着越来越多的企业入区投资，这也为实施BOT融资创造了条件。

2.3 应用实例

1998年，作为一个典型的水务行业BOT方式，成都自来水公司与法国通用水务合作，建设成都市自来水公司第六水厂B厂项目，外商负责项目的融资、建设与管理，经营期 18年（含 3年建设期）。2002年6月，民营资金占85%的上海友联联合体一举中标上海竹园污水处理厂，这是当时由国内民营企业操作的最大的污水处理BOT案例。福建丰泉环保集团，也于2003年10成功运行福建省第一个污水 BOT项目——泉州清蒙工业区污水处理厂。在本市，北京市第 10水厂、北苑、五里坨污水处理项目，都是采取BOT模式建设的，由政府部门与投资人直接签定BOT协议。

目前，我国各地对水务市场化非常重视，BOT 作为一种新型的投融资模式，为我国水务投资主体多元化改革发挥了重要作用。从长远看，中国水务投资需求依然旺盛，但是，在现阶段的项目实践中，有的项目融资出现问题，有的融资建设成功但运营亏损。一方面政府、投资方都背上了沉重的负担；另一方面影响了水务基础设施效益的正常发挥。因此作为 BOT项目的核心角色，政府或相关部门应认真研究应用 BOT面临的风险及规避方式。

3 我区水务建设应用 BOT面临的风险及规避方式

BOT在具备吸引大量国际资本和民间资本进入公用事业，弥补财政资金不足，减轻财政负担，引进先进的管理经验和技术水平等优点的同时，也具有前期费用高，谈判周期长，对参与方风险预测和控制能力要求高等弱点。本文主要研究政府部门所面临的风险。一是当政府对基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大消费者和政府负担；二是如果政府规划滞后和监管不力，容易造成投资者的不规范参与和竞争，导致城市水务供给或服务的不公平和无序问题，甚至可能使政府丧失对水务基础设施的控制权；三是承包商延误工期、投资超支、筹资困难、破产或不可抗力终止合同，造成水务基础设施不能如期建成投入使用；四是少数不具备资金和技术实力的投资企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上也就留给了政府。

我区水务建设没有实施 BOT模式的经验，要想成功实施，本文认为需做好以下几点：

首先，规避政府决策风险，必须充分做好项目准备阶段的工作，要组织相关部门和专家严谨论证采用 BOT融资方式的可行性和可操作性。在水务行业实行BOT，前期工作做得越仔细，收集的信息越完备，合同双方沟通得越充分，越有助于尽可能减少后期发生的一些不可预见的因素的影响。在可行性阶段，政府和投资者双方都应该选取合适的财务模型，对将要建设的项目通过运用一定的方法调节与项目有关的、各种合同契约控制之下的、可以预计的相关因素，模拟测算并反映出项目在假定情况下的财务状况，以作为决定项目取舍的依据。BOT项目前期工作的规范性虽然加大了项目的前期费用。但可以大大降低项目的投资风险。

其次，规避投资方建设、运营风险，必须加强在水务行业实行 BOT模式的法律监督体系，实行市场准入制度。政府选择投资商的时候要有一个慎重的态度，严格限制一些投机者进入水务投资市场，保证该投资市场健康有序地发展。同时还应继续优化区域投资环境，吸引有实力的集团公司投资我区水务建设。

最后，要严格按照相关法律法规运作，BOT融资的运作有八个阶段，即项目的确定和拟定、招标、选标、开发、建设、运营和移交。

4 建议

当前，基础设施建设正由主要依赖政府财政拨款向多元化投资转变，我区各部门也应高度重视BOT这一“新生事物”，建议成立由水务、发改委、财政、规划等部门组成的 BOT建设领导小组，聘请相关技术、经济、法律领域专家，对门头沟新城再生水厂、门城供水厂等项目实行BOT建立风险分析模型，评估可行性，完成项目实施方案并报市发改委审查批准。

1 左进. BOT在我国水务行业中的应用及风险规避[J].城市问题，2005（2）.