加快水电开发 促进能源结构调整

杨清廷

(中国华电集团公司四川公司，四川成都 610041)

0 引言

改革开放以来，我国经济持续较快发展，中国特色社会主义事业取得举世瞩目的巨大成就。但是在经济较快发展的过程中，也带来资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题。党的十八大明确，必须坚定不移走中国特色社会主义道路，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，推动能源生产和消费革命，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。落实党的十八大提出的任务和要求，一方面必须推动能源消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗;另一方面必须推动能源生产革命，大力发展清洁可再生能源，调整能源结构。我国水电资源丰富，总量居世界第一，水电资源理论蕴藏装机容量6.94亿千瓦，技术可开发装机容量5.42亿千瓦，经济可开发装机容量4.02亿千瓦。但目前我国水电资源开发率较低，到2012年底，全国水电装机容量2.49亿千瓦，仅占技术可开发容量的46%，远低于发达国家水平(日本、法国、挪威、瑞士等国均在80%以上)。加快开发水电资源，促进能源结构调整，是贯彻落实党的十八大精神，建设有中国特色社会主义的必然选择。

1 加快水电开发的重要性和紧迫性

当前我国能源消耗巨大，环境污染严重，能源发展面临严峻挑战。水电当前是我国最经济、最成熟、最具规模的清洁可再生能源，是我国常规能源的重要组成部分，加快开发水电资源，对保证能源安全、调整能源结构、建设生态文明和促进地方经济社会发展具有十分重要的意义。

1.1 是保障电力供应的需要

当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期，未来相当长一段时期经济仍将保持较快增长速度，随着经济发展和人民生活水平提高，电力需求将持续增长。预计到2020年，我国用电量将达到7～8万亿千瓦时，电力装机容量16亿千瓦，需新增装机容量4.56亿千瓦。在我国电力发展中，火电面临的资源、环境和煤炭运力制约越来越大;核电的安全性和铀资源问题突出;风电和太阳能受技术、经济和规模制约，短时期内难以形成有力支撑。水电作为重要的清洁可再生能源，开发潜力较大，按技术可开发装机容量5.42亿千瓦计算，我国水电装机还可增加2.93亿千瓦，为2020年前新增装机容量的64%，对保障电力供应起着重要作用。为满足经济社会发展的电力需求，必须加快开发水电资源。

1.2 是调整能源结构的需要

我国化石能源资源总体匮乏，煤炭、石油、天然气人均占有量分别仅为世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。全国煤炭超强度开采，2012年产量近37亿吨，耗量接近全球消耗总量的一半;原油对外依存度达57%，能源安全保障压力巨大。同时，能源消费结构不合理，清洁能源占比仅9%，煤炭占比高达70%，长期大量消耗化石能源已造成严重的环境污染，能源发展受到资源短缺和环境污染的双重约束。

为支撑经济社会可持续发展，一方面要统筹发展速度、产业结构和消费模式，降低单位GDP能耗;另一方面要大力发展清洁可再生能源，减少化石能源消耗。如果“十二五”电力发展规划目标能如期实现，2015年我国常规水电装机可达2.9亿千瓦，发电量9100亿千瓦时，可替代原煤4.5亿吨;2020年水电装机可达4.2亿千瓦，发电量1.2万亿千瓦时，可替代原煤6.0亿吨;预计2050年水电装机可达5.1亿千瓦，发电量1.8万亿千瓦时，可替代原煤11.5亿吨。科学有序加快开发水电资源，是调整能源结构，实现能源资源可持续利用的必然要求。

1.3 是生态文明建设的需要

面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，借鉴西方文明的经验教训，结合我国现代化建设实际，党的十八大把生态文明建设作为关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，提到前所未有的战略高度，放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。建设生态文明，必须着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，大力发展清洁可再生能源。

1.4 是地方经济社会发展的需要

目前，我国东部和中部地区水电资源基本开发完毕，待开发水电资源主要集中在四川、云南、西藏等西部欠发达地区，资源所在地大多自然条件较差，交通不便，经济落后，人民生活水平低，是西部大开发的重点和难点。由于水电项目投资巨大，开发利用水电资源，将把资源优势转化为经济优势，大幅增加项目所在地财政收入，同时拉动建筑、建材、地产、交通运输等相关产业发展，增强地方经济实力，促进西部大开发。以四川省为例，2010～2020年将新增水电装机5930万千瓦，总投资达5340亿元，可带动全省总产值增加17 520亿元，预计电站建设期可上缴税费270亿元，电站投产后每年可上缴税费250亿元，水电产业已成为四川重要的支柱产业，经济拉动作用十分明显。

此外，电站水库还有灌溉、防洪、拦沙、航运、水土保持、水产养殖等综合效益，并可创造新的景观，浙江新安江水库形成的“千岛湖”、云南鲁布革水库形成的“小三峡”、吉林丰满电站水库形成的“雾淞”等都已成为知名旅游热点。水电开发还能大幅改善项目所在地能源、交通等基础设施，促进人员、经济和文化交流，增加就业机会，提高人民收入，促进地方经济社会协调发展。

2 当前制约水电开发的主要问题

新中国成立以来，我国水电开发取得了很大成就，目前水电装机容量位居世界第一。但相对于加快水电开发的必要性、重要性和紧迫性，我国水电开发仍然缓慢，甚至一度停滞不前，存在不少问题和制约因素。

2.1 对水电开发的重要性和紧迫性认识不足

从世界范围看，水电开发早已受到各国高度重视，主要发达国家大多率先开发利用水电资源。我国水电资源丰富，在能源需求快速增长、应对气候变化压力越来越大的情况下，理应大力开发利用水电资源。但有关方面对加快水电开发的必要性、重要性和紧迫性认识不足，片面强调和夸大水电开发对生态环境造成的负面影响，甚至受到极端环保组织宣称的所谓“拆坝运动”以及水库诱发“5·12”汶川地震、造成温室气体排放增加等错误观点的误导和干扰，给水电开发造成很大阻力。怒江水电开发争论了近十年，金沙江中游水电开发也面临诸多争议，2007～2010年上半年全国未批一个大中型水电项目，水电开发进展缓慢。

此外，一些地方政府过多强调局部利益、短期利益，对水电开发要价过高，在税收征管、地方利益等问题上过于计较，要求太高，提出很多过分要求，甚至人为设置障碍，使水电开发建设推进艰难。

2.2 水电流域规划和前期工作滞后

水电流域规划滞后及项目核准难制约和影响加快水电开发。目前只有少数几条大江大河流域规划取得了国家批复，怒江、雅砻江上游、澜沧江上游、黄河上游、雅鲁藏布江中游和下游、那曲河、通天河等流域规划都未审批，无法确定开发业主，更无法开展项目前期工作。

在项目核准方面，国家于2004年将审批制改成核准制，水电投资项目仍然要经过多个行政部门审批，核准程序复杂，核准困难，核准开工进程严重滞后。“十一五”规划开工7000万千瓦，结果只核准开工了2000余万千瓦，“十二五”前两年核准开工总装机也只完成了一年的规划指标。要完成“十二五”规划目标，接下来的3年，我国每年核准开工水电项目至少要超过4000万千瓦，任务十分紧迫。如不尽快改变水电规划滞后、核准困难的局面，将不可能完成“十二五”规划目标，也无法兑现我国向世界作出的减排承诺。

2.3 移民问题突出

我国水电移民队伍庞大，据不完全统计，我国已建成的水利水电工程直接占地产生的移民已有2400万人，在建和拟建水电工程移民总人数约150万人。随着经济社会发展，新建水电站移民情况发生了很大变化，移民问题日益突出，已成为制约水电开发建设的主要问题之一。

传统工艺是一种历史性的存在。目前,传统工艺的定义是:具有百年以上历史、以活态传承至今、以手工操作为主的制作技艺。联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》明确申明,包括手工艺在内的所有非物质文化遗产都具有在传承过程中再创造的特点。我在《手艺的再认识》中也指出,传统工艺的本质特征之一是能动性。一百年以后的传统工艺将是怎样的状态,我们不得而知。但有一点是可以肯定的——它们必定和当前的传统工艺不一样,甚至大不一样。

在移民安置补偿方面，由于水电资源丰富的高山峡谷地区土地资源不足，新移民条例规定的以农业生产安置为主的方式实施难度越来越大，特别是少数民族地区移民涉及大量民俗、宗教设施搬迁等敏感问题，缺乏有针对性的深入研究，移民难度大。涉及多个行政区的河流开发补偿标准不一致，造成移民相互攀比，也成为顺利搬迁的隐患。在移民工作管理体系方面，各方责任不够明晰，经常出现上下级政府间、政府与项目法人间互相推诿的情形。一些地方政府频繁调整移民安置规划、变更设计，把征地移民工作与地方利益、税收征管等挂钩，提出不符合法律法规和实际情况的过高补偿要求，在企业不满足其要求的情况下，不配合移民安置工作，甚至默许移民闹事，迫使投资企业就范。在近年来水电征地移民补偿标准大幅提高的情况下，一些水电移民矛盾反而更加突出。

2.4 环境保护存在问题

水电生产过程中基本不产生污染排放，但水电工程在时间和空间分布上对河流水文进行了人为调节和再分配，在一定程度上引起河流自然环境和生态系统变化，如水库泥沙淤积、水库周围地下水位变化、对鱼类及生物多样性产生影响等。国家对生态文明建设越来越重视，社会对水电开发生态环保问题越来越关注，水电开发生态环境保护要求越来越高，水电环保工作与生态文明建设要求相比还存在很多问题和较大差距，需要高度重视，切实加强。

一是个别水电开发项目环保意识不强、工作不力，重开发、轻保护，存在局部环境破坏问题，影响生态环境，同时对水电开发造成了负面影响。二是环保部门过分注重项目审批前的环评，对项目建设过程中环保措施落实、建成之后生态环境影响监测缺乏标准和制度，全过程跟踪监管不够。在环保执法中方法简单，习惯采用“环保风暴”方式，一旦某个项目出现环保问题，就对当地其他项目“一刀切”，施以“殃及池鱼”式的“环评限批”处罚，造成许多水电项目被搁置，开发进程大大滞后。三是极端环保组织和个人刻意妖魔化水电，而政府和有关方面没有及时对水电进行科学客观评价和舆论引导，造成政府有关部门和社会有关方面对水电开发质疑声不断，一度严重影响了水电开发。

2.5 水电送出和电力消纳存在问题

我国水电资源主要集中在西部，在水电大规模集中开发的情况下，资源所在地电力需求有限，无法完全消纳水电电量，按照国家“西电东送”战略规划，大部分电量需东送至经济发达地区消纳。由于电力送出和消纳存在问题，水电发展面临瓶颈制约。

一是电源项目规划建设与外送通道规划建设不协调、不配套，造成电源项目投产后无法送出。目前电源项目由水电开发企业投资建设，送出工程由电网公司投资建设，需分别进行规划、立项、核准和建设。一些水电项目由于外送通道规划建设严重滞后，导致电力无法送出。金沙江中游阿海电站2011年12月具备发电条件，因送出工程久拖未决，一年之后才投产运行，造成巨大损失，龙开口、梨园等电站同样面临投产无法送出的困境。二是区域电网之间电力调剂功能不强，输送能力不足，丰水期“窝电”现象严重，大量水电资源白白浪费。四川省2012年丰水期水电送出受限超过200万千瓦，预计2013～2015年可能超过500万千瓦，2020年可能超过1000万千瓦，水电被迫在丰水期大量弃水，资源优势没有充分发挥。

2.6 科学合理的水电电价机制没有形成

我国《电力法》明确鼓励和支持利用可再生能源及清洁能源发电，规定电力上网电价实行同网同质同价。但在实施过程中，承担着调整我国能源结构重任、为节能减排作出重大贡献、同为清洁可再生能源的水电，却遭受了不一样的待遇，上网电价偏低。

以四川省为例，据不完全统计，全省水电平均上网电价不到0.3元/千瓦时，比燃煤火电标杆电价约低0.15元/千瓦时，与非水电可再生能源电价相比差距更大。近年来，随着建设条件好的水电资源开发殆尽，新建水电项目开发建设条件越来越差，征地移民补偿标准和环保费用大幅增加，加之物价大幅上涨、财务费用增加、长距离跨区域送电造成输电成本增加，水电单位造价快速攀升。“十二五”以来，不少水电项目单位造价已超过13 000元/千瓦，远远超过“十一五”期间6780元/千瓦的全国平均水平。现行水电定价方式不能覆盖水电项目开发建设、征地移民和环境保护成本，导致不少水电项目投产即亏损，水电开发企业被迫放缓甚至停止一些水电项目开发建设，水电电价低成为制约加快水电开发的主要问题，科学合理的水电电价机制亟待建立。

3 加快水电开发的措施

水电开发对我国生态文明建设、保证能源安全、推进节能减排和促进地方经济社会发展意义重大，加快水电开发时间紧迫，任务艰巨，必须高度重视，切实解决制约水电开发的主要问题，科学有序加快水电开发建设。

3.1 提高认识，统一思想，加快推进水电开发

从我国能源资源特点来看，煤炭、石油、天然气等化石能源资源可采储量有限，对生态环境的负面影响不断加剧，难以支撑可持续发展;核能、风能、太阳能、生物质能等能源由于安全、技术、经济、规模等方面的原因，在可预见的时期内还不可能成为电力主角，只能起局部替代和补充作用。加快开发水电资源，是保障能源安全、优化能源结构、促进地方经济社会发展的重要举措，是实现非化石能源发展目标、建设生态文明的必然选择。由于水电建设周期长，2020年投产水电须在“十二五”期间开工建设，加之受前期工作滞后、建设难度加大等影响，开发建设存在诸多不确定因素，水电开发时间紧迫、任务艰巨。各级政府和有关方面应当提高认识，统一思想，把加快水电开发作为调整能源结构、建设生态文明的重要举措，下定决心，加大力度，坚定不移加快推进水电开发。

3.2 加快推进流域规划

充分发挥政府主导作用，在七大江河流域综合规划指导下，深入研究我国水能资源分布特点和开发现状，统筹考虑流域水资源综合开发利用，科学合理布局，大中小结合，加快推进河流水电规划设计论证和审批。深入开展生态环保、移民安置、地震地质、控制性水库布局等重大专题研究论证，优化梯级开发方案布局，深化规划环境影响评价。加强重点河段研究论证，特别要加快四川、云南、西藏和青海等省(区)河流水电流域规划编制和审批工作，为加快水电开发奠定基础，创造条件。

3.3 加快推进项目前期和项目核准

进一步明晰政府有关部门水电项目核准权责，增强服务意识，提高依法行政水平。对已列入国家规划的项目，明确主管部门，负责项目核准工作的协调。进一步梳理核准程序，做好项目核准与流域规划的衔接，尽量归并审批项目，减少不必要的专题。采取并联审批等方式，优化审批流程。对符合要求的项目，限定审批时限，缩短审批周期。水电开发企业要严格落实项目核准各项要求，协调各方力量，切实加强项目规划、设计、论证等工作，抓好项目前期各阶段、各专题的衔接，把前期工作做深做细做实，争取早日核准开工建设。

3.4 切实抓好移民工作

坚持以人为本，把安置好移民作为水电开发的重要目标，不断健全完善移民工作法律法规和政策，完善移民工作管理体制，落实相关主体责任。创新移民工作机制，推进“先移民、后建设”试点，改进移民工作方式方法。进一步完善征地移民补偿标准，抓紧制订少数民族地区移民安置补偿办法，研究解决跨省(区)水电项目移民补偿标准不一致等问题。结合社会主义新农村建设和城镇化要求，建立健全移民安置社会保障、城市化安置等政策措施，积极探索和推广少土、无土多渠道移民安置方式。水电开发企业要精心研究编制移民安置规划，综合考虑移民安置的可行性，充分征求移民意见，保障移民合法权益。切实处理好老水电站移民遗留问题，加强移民后期扶持，研究建立移民增收和补偿长效机制，确保移民和谐稳定。

3.5 切实做好环境保护

认真贯彻“保护与开发相结合，在保护中开发、在开发中保护”的方针，在保护生态环境的前提下，科学有序加快水电开发。环保部门要严格执行环境影响评价制度，加强生态补偿和干支流开发的统筹，完善水电开发环境影响评价体系和相关技术标准。发挥环保管理对水电开发的指导作用，把水电项目环保工作重点从前期行政审批，转移到对工程施工、电站运行全过程的环保监管和效果评估上来，从提出“不能建”转变为指导“怎样建”。水电开发企业要认真贯彻执行国家环保法律法规和政策规定，认真落实环境保护、水土保持、土地复垦等措施，切实抓好弃渣管理、减水河段生态流量补偿、生物多样性保护等工作，实现水电开发与生态环境保护工作相协调。

3.6 切实解决送出和电力消纳问题

按照国家“西电东送”战略部署，进一步研究明确水电消纳市场，统筹谋划电力送出，强化区域电网调剂，统筹消纳水电电量，在全国范围优化配置水电资源。结合水电项目建设进度和水电消纳安排，按照统筹规划、合理布局、适度超前、分步实施的原则，提前做好外送线路建设规划，加快设计、审批和建设进度，确保水电基地或水电集群电力输送平台、特高压外送通道、区域电网与电站建设进度同步。加强区域电网间的相互调济，有效缓解丰余枯缺问题，减少弃水。加强水电项目外送通道的统筹协调，保护好变电站站址和输电走廊资源，确保水电顺利送出。

3.7 尽快研究出台实施科学合理的水电电价机制

从加快能源结构调整、建设生态文明高度，加强水电电价机制研究，理顺水电电价。在充分考虑水电开发建设、征地移民和环境保护成本以及调节能力、综合效益等因素的基础上，建立符合市场原则、能覆盖水电开发建设全部成本、有利于移民后期扶持和生态环保的水电电价机制，按水电站所处地区、调节性能、移民人数、价格水平等“四要素”进行分类定价，逐步缩小水电上网电价与火电及其他新能源的差距，保证水电项目合理投资回报，促进水电加快发展。

3.8 加强水电开发建设协调工作

水电开发特别是大型流域水电开发是复杂的系统工程、社会工程，涉及面广，影响因素多，跨越时间长，应建立科学有力的协调机制，及时协调解决存在的问题，确保水电开发建设顺利推进。大型流域和省际(跨省)流域水电开发应建立国家层面的协调机制，中小型流域水电开发也应根据实际建立政府牵头的协调机制。统筹协调水电开发与水资源综合利用、生态保护、移民安置、地区发展的关系，及时制定完善政策措施。协调解决水电开发中的移民、税收、送出、市场、电价、治安保卫等问题。各级政府部门要增强服务意识，改进服务方式，主动排忧解难。水电开发企业要主动加强与地方政府和有关方面的协调沟通，及时反映存在的问题，争取各方理解支持。应加强水电科普教育和舆论宣传，消除少数组织和有关方面对水电开发的偏见，为水电开发创造良好环境。

4 结论

水电目前是我国最经济、最成熟、最具规模的清洁可再生能源，加快水电开发已成为国际社会共识。我国水电资源丰富，但水电开发程度较低、推进缓慢，远不适应加快能源结构调整要求。在当前我国发展面临的资源和环境制约越来越突出的情况下，为贯彻落实党的十八大精神，加快能源结构调整，建设生态文明，必须加快水电开发，加快推进流域规划、项目前期和项目核准，切实抓好移民和环境保护工作，切实解决送出和电力消纳问题，尽快研究出台实施科学合理的水电电价机制，加强水电开发建设协调工作，促进水电科学有序加快发展，努力为保障电力供应，调整能源结构，推进节能减排，建设美丽中国，实现全面建设小康社会的宏伟目标作出积极贡献。

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