清涧县三北防护林工程建设存在的问题与解决对策

刘晓霞，李 靖

（清涧县林木种苗工作站，陕西清涧 718300）

1 清涧县自然概况

清涧县位于黄河中游西岸，陕北榆林市南端，全县辖3乡8镇3个办事处，640个行政村，总土地面积1 881km2。地貌大体可以分为黄土峁梁丘陵沟壑和土石丘陵峡谷两个类型。黄土峁梁丘陵沟壑区梁峁起伏、地表支离破碎、沟壑纵横、切割深度一般为100～150m；土石丘陵峡谷侵蚀强烈，河谷深切，基岩裸露，大片红土外露，形成“石山戴土帽”的地貌。全县沟壑密度3.3～4.4km·km－2，侵蚀模数1.96万t·km－2·a－1，水土流失面积占总面积的92%，是黄河中游138个水土流失重点县之一。土壤有3个土类，以黄土类为主，土地耕层有机质含量平均0.4703%。境内均属黄河水系，共有大小河流319条。气候属暖温带干旱、半干旱大陆性季风气候，光热资源比较丰富，年均日照时数2 722h，年均气温9.6 ℃，最热月7月平均气温29.7℃，最冷月1月平均气温－12.6 ℃，年均降水量500mm 左右，无霜期160 d。

2 清涧县“三北”防护林工程成就

为了从根本上改变我国西北、华北、东北地区风沙危害和水土流失的状况，国务院于1978年批准上马了三北防护林工程。从1978年到2050年分三个阶段八期工程，建设期限73年。清涧县被“三北”防护林体系列三北防护林工程为一、二期工程重点县。

清涧县在新中国成立初期，仅有林地0.27万hm2，林木覆盖率仅为1.5%。三北防护林一期工程（1978—1985）造林任务2.6万hm2，实际完成3.6万hm2，超额1万hm2，工程进度快，质量高，超额完成任务获三北造林局二等奖。森林覆盖面积6.29万hm2，覆盖率由1975年的7.93%增加到34.31%；木材蓄积达36.23万m3，为1975年的30.82倍；有林地中乔木林3.12万hm2，灌木林2.07万hm2，经济林1.1万hm2。刺槐林2.74万hm2，占乔木林面积的88.82%，占有林地面积的43.56%；柠条2.06万hm2，占灌木林面积的99.52%，占有林地面积的32.75%；红枣林0.86万hm2，占经济林面积的78.08%，占有林地面积的13.67%。据1985年三北二期工程资料，全县有森林可保护农田0.1 万hm2，水土保持面积5.13万hm2，防护效益显著，在直接经济效益中，可提供木材36.23万m3，薪材97 956万kg，饲料13 269万kg，林副产品值881.75万元，其他收入3.4万元。

二期工程（1986—1990）完成造林1.91 万hm2。经济林由1985 年的1.1 万hm2增长为2.27万hm2，净增1.17万hm2，其中枣树0.55万hm2，苹果0.5万hm2，其他经济林0.12万hm2；新造用材林和防护林0.74万hm2，1990年保存面积0.94万hm2，据1988年县林业局清查，全县林地面积2.96万hm2，1990年全县森林覆盖面积3.68万hm2，覆盖率达20.15%。三北防护林一、二期工程清涧县共营造各类林7.0 万hm2。其中以刺槐、白榆为主的防护用材兼用林2 万hm2，以桑树、果树、枣树为主的经济林3.33 万hm2，以柳树为主的坝地柳0.33万hm2，以柠条、紫穗槐为主的灌木林1.34万hm2。形成了3条林带2个网系，即折家坪镇至下廿里铺乡15km的背山林带，清涧县城至石咀驿镇干线公路林带，清涧县城至李家塔镇城区绿化林带；以无定河两岸、黄河西岸涉及9乡镇的红枣经济林网系和九里山综合治理林木网系，被三北局和陕西省评为“陕西省十个重点造林县”，林木覆盖率达到37%，林木蓄积达到200万m3。对改善清涧水土流失、生态环境，解决农民用材、烧柴以及林副产品红枣、苹果、桑叶等对清涧经济发展、农民致富起到积极作用，林业产值占农牧业总产值的16.5%。

三北四期工程清涧县共营造林各类林木2 533hm2，主要以刺槐、紫穗槐、侧柏为主的混交防护林和以枣、杏为主的枣杏生态林。至2007年底清涧县共有林地面积7.78万hm2，林木覆盖率达到41%，林副产品产值达3 亿元，占农业总产值的60%，农民人均收入1992元，其中林副产品达1200元，占农民总收入的60%。

3 成功的经验

三北防护体系从恢复生态平衡出发，以最大限度提高土地生产潜力，合理利用土地资源，建立最佳经济效益的农、林、牧的合理结构，形成生态环境的良性循环，逐步走向农、林、牧协调发展的道路为目标，以立地类型划分和适地适树为依据，科学地配置林种，相应地选择适生树种，加强植被建设，建立一个带片网、乔灌草、多用途的新型的立体林业格局，最终实现生态效益、经济效益、社会效益三兼顾。清涧县在三北防护林工程实施过程中，积累了丰富的经验：

（1）一期工程期间，以联社、公社、联队为单位，统一规划部署，统一发动指挥，集中连片大面积造林，成效显著。

（2）科学规化，合理安排林种，营造混交林，如刺槐、紫穗槐、侧柏混交林，刺槐生长快，郁闭早，紫穗槐保持水土，侧柏为常绿树种。

（3）狠抓典型，以点带面，一期工程期间树立了发展迅速，效益显著的数十个先进典型，推动了全县造林运动，年造林面积由过去不足600hm2增至2 000～3400hm2。

（4）领导重视，政策扶持，奖罚明确。从资金种苗等方面大力支持两户一体，树立样本，推动全局，一二期期间清涧县每年拿出工程造林投资的10%给实施好任务完成突出的乡镇给予奖励。

（5）把林业生产纳入国家重点工程建设项目，多渠道的治理规划和资金援助，推动了全县林业生产迅速发展。

（6）任务明确，机制新颖，20世纪70 年代为了完成各年度造林任务，17个乡镇成立了250多个专业造林队，各乡镇设定专职林业员，将任务分配到各村各地块，由专业队实施造林。在实施四期工程时间，实行大户承包造林明确任务、造林时间、付款、验收办法等，有力的推动了各年度任务的完成。

4 存在的问题

（1）边治理边破坏现象依然严重

由于群众生活贫困，只顾眼前利益，工程建设重造轻管，缺乏有效的保护管理措施。三北工程在全县实施三期以来，虽然取得了可喜的成绩，但一二期工程造林保存差，人为、自然破坏严重。清涧县在19世纪70年代营造近2 万hm2红叶桑树，为当时清涧蚕种场养蚕提供桑叶，清涧当时还办有国营丝绸厂，至二十世纪八、九十年代由于丝绸市场建，以及体制变革，使清涧蚕种场、丝绸厂倒闭，几年里近2 万hm2桑林被毁。20 世纪90年代，由于体制的变革，集体林地盗伐、滥伐现象严重，毁林开荒、放牧等对集体林地破坏严重，刺槐、榆树形成成熟林，林分质量低下，枯死严重。杨树形成小老树，但群众承包土地栽植枣树面积加大，林地面积发展到1.9万hm2。

（2）投资严重不足

三北工程一、二期除下达防护林任务外，还下达速生丰产林、矿柱林、坝地柳、红枣、桑树等经济林等任务，投资37.5～225.0元·hm－2，四期工程下达任务0.25万hm2，投资1500 元·hm－2。营造的侧柏、刺槐、紫穗槐混交林，成林快、郁闭早、林分稳定，但投入大，国家投资远远不够。加之县域经济困难、配套能力弱，该项目很难达到规划要求的配套标准，低水平的投入制约影响了工程建设质量和效益。

（3）作业设计不规范

主要表现为：作业区踏查不够，没有进行全面区划；小班区划对小班设计缺乏指导意义；整地方式、造林密度等设计，在小班设计中标准化、格式化程度不高；设计技术人员水平有待提高，设计文件缺乏优化和创新；树种设计单一，重乔木轻灌木，乔木林成活远远高于灌木林，林分、林种、树种单一现象严重，为森林病虫害大发生埋下隐患。

（4）工程管理手段落后、管理难度加大

目前全县尚未建立监督管理网络信息系统，检查验收还停留在人工现场调查的基础上，既费时费力又造成人为误差，造成资源本底不清，不能及时客观反应工程建设成果，难以针对性地进行计划调控、宏观指导、科学决策和有效地组织实施工程建设。

（5）法律法规不健全，执法不力

主要表现是：法规不健全，执法依据不足，现行法律虽然规定了破坏森林资源的法律责任，但对于造成土地沙化、水土流失的责任没有明确规定，使得不能用明确的法律法规规范人们的经营活动；对群体性违法查处不力，由于经济的刺激，具有药用价值的远志、柴胡、甘草等为市场畅销中药材，在高额利润的诱惑下，大批农民以采撅为致富捷径，致使林地破坏严重。

5 解决的对策

（1）转变观念，坚持正确的指导思想

思想上坚持保护生态就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念，彻底扭转片面追求眼前利益，掠夺式砍伐放牧，致使造林保存率低的趋势。工程建设牢固把握生态目标，既要积极，又要稳妥，重视农民群众利益，正确处理好植被恢复与农民收益的关系，保证实现生态目标与农民增收的双赢；坚持生物措施、工程措施和管理措施并重，巩固治理成果。

（2）必须科学规划，坚持综合治理

科学合理规划，使造林规划成为既是环境建设规划又是促进社会经济发展规划。规划方面做到：在确定的作业区进行全面区划；小班区划要真实反应小班造林地的类型；造林小班要充分体现在设计措施上；慎重选择营造林树种；加强培训设计人员，提高设计人员的设计水平，优化作业设计方案。在建设内容上依据山、水、田、林、路等不同地形地貌和生态区位，紧紧围绕农村产业结构调整和新农村建设主线，全面考虑，统筹规划，实现生态、经济、社会效益相兼顾，短期利益和长期目标相统一。

（3）落实政策，坚持用政策调动群众积极性

群众是三北工程建设的主体，只有通过好政策，建立利益机制，才能调动群众建设三北工程的积极性。鼓励个体、集体、企业等以承包的方式从事造林；将林木权属落实到户允许继承转让，发放“林权证”明晰产权。

（4）依靠科技，把科技支撑贯穿于三北工程始终

按照适地适树、生态优先的原则，在造林与管理中，广泛推广截杆封顶、地膜覆盖、保水剂和生根粉处理等先进技术，巩固造林成果。

（5）加大投入力度，巩固造林成果

针对三北工程经济效益低、回报时间长，县域经济不发达，各项配套资金难以保障等问题，在今后的工程造林中应加大投入，造一块成一块，加大修剪、施肥、防虫防病等管护费用的投入。

（6）强化森林资源保护

强化森林资源保护，杜绝乱砍滥伐和超额采伐，严厉打击乱砍滥伐违法犯罪行为，加大森林资源管理监督检查力度，进一步强化林地、林权管理，严格禁止林地逆转和非法流失；切实加强森林防火和森林病虫害防治工作。