推进集体林权制度改革健康发展的对策

郭海香

（大宁县林权管理中心，山西 大宁 042300）

集体林权制度改革是党的十一届三中全会以来农村一系列改革的继续和深化，是促进林农就业增收的一项重大举措。改革开放以来，我国集体林业建设取得了可喜的成效，但是，经营主体不落实、产权不明晰、利益分配不合理、经营机制不灵活等问题仍然存在，从而制约了林业的发展。深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》，不断创新集体林业经营的体制机制，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，具有重要的意义。

1 集体林权制度改革的意义

集体林权是指集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利，或法律规定属于集体所有的森林、林木和林地的所有权和使用权。开展集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本措施，集体林权制度改革具有以下几方面的重要意义。

1.1 集体林权制度改革是促进农民致富的重要措施

改革集体林权制度，可以使农民特别是贫困山区农民得到重要的生产资料，从而调动广大农民发展林业生产的积极性，促进农民特别是山区农民走上富裕之路。

1.2 集体林权制度改革是构建和谐社会、解放和发展农村生产力的需要

改革集体林权制度，把林木所有权和集体林地经营权落实到农户，使农民的经营主体地位得到确立，丰富和完善了农村土地经营制度，将农村家庭经营制度从耕地向林地延伸和拓展，从而会进一步解放和发展农村生产力。

1.3 集体林权制度改革是发展林业的催化剂

改革集体林权制度，培育林业发展的市场主体，对发挥林业的生态功能、经济功能、社会功能和文化功能等，促进现代林业发展，满足社会对林业的多样化需求将起到积极的推动作用。

1.4 集体林权制度改革是改善生态环境的手段

改革集体林权制度，对激发广大农民护林爱林的自觉性和育林造林的积极性，提高森林质量，扩大森林面积，加强森林适应气候变化的能力，改善生态环境能够产生一定的积极作用。

2 影响集体林权制度改革的因素

2.1 有关部门没有形成合力

集体林权制度改革涉及的业务繁多，需要林业、发改、财政、档案等相关部门协同合作。但是，目前许多领导干部未认识到改革集体林权制度的意义，误以为集体林权制度改革只是林业部门一家的工作，从而导致集体林权制度改革进展缓慢，工作不到位，林业部门孤军奋战，没有形成多部门联合、有序推进工作的局面。

2.2 山林权属的争议

山林权属界限不清、争议多是各地普遍存在的现象。当年“三定”时期发放林权证时，没有进行实地勘察边界，而是由个人自主填写，结果有的人为了减少税费而故意少填，有的人为了抢占资源而夸大面积，从而在本次集体林权制度改革中出现了“一山多主”和“有山无主”的现象。由于争抢山林的纠纷时有发生，大大增加了确权发证的难度，严重制约和影响了发证的进度。

2.3 林业用地认可及地类界限划分问题

林业用地与农业、水利、交通、铁路、城建用地呈交叉状态，由于部门利益，有些利用规划超出实际需求，而现今的林业用地难以被认可。农民在自主经营的土地上种植树木，实行林粮间作，其土地性质主要是耕地，地类难以划分为林业用地。林地保护利用规划确认林地后，可能会造成有地无林，即长期是规划宜林地。

2.4 集体林权制度改革服务还需进一步优化

受限于林权管理服务机构及金融部门网点不足、人员偏少等客观原因，林权抵押贷款的整体服务水平还有待提升；同时，部分林农的贷款意愿不强，需加强鼓励、引导和科技推广服务。

2.5 档案管理不健全

我国的林权历经多次变更，原始凭证档案管理不够完善，管理人员经常变动，管理手段落后，管理措施不规范，林权档案不健全或散落、遗失较多。有的地方落实林业“三定”时的确权发证工作较为粗放，责任山和集体统一经营的集体林地相当一部分都没有颁发林权证。发证后林地林木资源发生了变化，但林权变更登记和换发证工作没有及时跟上。由于集体林法定产权关系不明晰，使得林权纠纷调处、权益保护、采伐申请、林权流转和抵押贷款等都带来困难或留下了后遗症，因而在发生产权纠纷时，无据可查。

2.6 缺乏专业评估机构

在集体林权制度改革的过程中，对林分林地的资产价值、生态价值没有专业的评估机构进行评估，无法对林地林分作出系统的价值衡量标准，严重影响集体林权的改革。

3 推进集体林权制度改革的建议及对策

3.1 加强领导，落实责任

集体林权制度改革是政府行为，不是部门行为。各地必须坚持“县级直接领导、乡镇负责组织、村组具体操作、部门搞好服务”的宗旨，充分发挥领导核心作用。各级要成立集体林权制度改革领导组，层层落实领导责任，将集体林权制度改革工作纳入政府工作年度目标考核体系，层层签订集体林权制度改革目标管理责任书。

3.2 制订切实可行的工作方案，严格规范操作程序

县、乡、村各级组织必须按照国家和省、市的集体林权制度改革意见及有关政策法规，结合当地实际，制订切实可行的工作方案，全部工作必须按照程序严格规范操作。具体的规范操作程序为：调查摸底→制表绘图→宣传发动→制订方案→表决通过→公开招标→签订合同→分工负责→申请登记→审核手续→现场勘查→张榜公告→输入微机→颁发证件→验收存档，等等。

3.3 有关部门必须通力协作，努力形成工作合力

政府各有关部门要高度重视集体林权制度改革工作，必须密切配合，努力形成合力。各群众团体和社会组织要发挥各自作用，为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。

3.4 加强业务培训，提高工作水平

各地要切实加强对领导干部、工作人员包括村基层干部的培训，使从事集体林权制度改革工作的各级领导干部和业务工作人员了解有关法律法规和方针政策，掌握质量要求和工作程序，使工作能力得以提高。

3.5 优化服务引导，帮助林农用好资金

要进一步将服务重心下移，在乡镇一级增加林权评估、登记的服务窗口，方便群众办事，同时在合法的前提下简化程序。对上级的利率优惠政策，尽可能报足、报全，让群众多得一点实惠。乡镇政府和林业部门要积极引导和帮助林农用好资金，及时提供相关的政策、项目、技术支持，帮助农民发展生产、外出创业等。

3.6 加强林业队伍建设，建立林权管理机构

随着集体林权制度改革的不断深入，森林经营主体多元化的格局已经形成，各地要适应改革的新形势，进一步转变政府职能，加强林业队伍建设，落实必要的人员编制；建立林权管理机构，切实承担起深化集体林权制度改革工作的重任。