信息不对称下的中国玩具市场监管机制研究

王 旭

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206）

中国玩具产业是出口导向型产业，出口市场占主导地位。年产值500多亿元人民币，生产企业6000多家，从业人员有200多万人，是名符其实的玩具生产和出口大国。众所周知，玩具的使用对象是儿童，这是特殊的弱势消费群体，由于儿童不具备防范和规避危险的能力，因此玩具产品的安全质量直接影响儿童的身心健康和生命安全。而国内市场的玩具总体质量水平偏低，标识性不够，使许多家长不知如何选购安全的玩具，导致消费者不敢轻易给孩子购买玩具，这也是致使国内玩具消费水平不高的原因之一。

一、信息不对称下的中国玩具市场

（一）信息不对称理论的定义

信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。而在我国玩具市场存在着严重的信息不对称现象。商家与消费者之间的信息偏差使消费者处于劣势地位，使消费者的利益受到了严重的损害。

（二）非信息对称下的中国玩具市场

1.玩具质量不合格

近年来，儿童玩具的质量安全及其潜在的危险问题越来越得到社会各界的关注。由于儿童玩具质量不安全造成的儿童死伤的事件也屡见不鲜。由于市场竞争的加剧，企业为了在市场上立足和赢得更多的消费者，不断缩短产品的生产周期，加快产品更新换代的速度，使产品的设计及质量产生缺陷的风险加大。而目前市场上大部分玩具都属于三无产品，即无生产商，无生产地址和无商标。消费者对玩具的质量的判断没有任何依据，我国是玩具生产大国，玩具的面向对象主要是青少年儿童，而这个群体又属于自我保护能力不强或没有自我保护能力的群体，所以玩具的质量是否达标直接关系到青少年儿童的健康。由于玩具质量不合格，给儿童造成的危害是值得引人关注的。

2.无适用年龄信息

消费者在购买玩具的时候会发现，很多玩具上并没有明确的适用年龄的说明。目前我国玩具市场上销售的玩具普遍存在玩具产品上标识的儿童适用年龄与实际适用的儿童年龄不相符的问题。这一问题无论是在玩具批发市场，还是在综合商场的玩具专营柜台或超市玩具自选货架上均可看到。一些明显适合3岁以下儿童玩耍的玩具，也标着“本产品不适合3岁及以下儿童玩耍”。究其原因是：目前我国玩具生产和销售商普遍认为若玩具上标有“不适合3岁及以下儿童玩耍”的字样便可规避GB 6675－2003标准对玩具含有小零件的要求，需达标的检测指标要求也相对宽泛。［1］

3.对可能发生的危险没有警示

目前，市场上的大部分玩具没有安全警示的信息，对使用该玩具会给青少年儿童造成的伤害没有说明，以致使家长在儿童使用玩具时放松对此危险的警惕。尽管《儿童玩具国家强制性标准》已于2004年10月1日起正式实施。按照新标准，如果玩具不贴年龄警示标志将不能上市销售。尽管新标准至今已经实施七年多，但情况仍不尽人意。市场上的大部分玩具没有任何警示标识，对玩具材料或结构给儿童带来潜在的危险根本没有提示。

4.相关监管部门未能向民众公布信息

由于政府公务透明度程度不够，相关的审批、责任、义务等事项未能公开化，虽然政府部门的行政人员掌握了大量的信息，但由于受到环境，甚至为了保护某个企业以达到中饱私囊的目的，都不能把所得的信息向社会公布。这样，公众不能了解或是在第一时间了解情况，以致使自身利益受到损害。

二、美国政府对玩具市场的监管及对我国的启示

（一）美国玩具的安全法规与安全监管

在美国有关玩具的法规主要有两条：一个是“儿童保护与玩具安全法案1969”，另一个是“消费品安全法案”。美国联邦政府负责包括玩具安全在内的机构“消费品安全委员会（CPSC）”就是根据“消费品安全法案”于1973年5月成立的。CPSC作为独立执法机关，履行“保护公众不受消费品的伤害和避免由此造成的死亡”的职责。CPSC的工作内容可以概括为以下六点：与工业界合作制订安全标准、发布并强制执行法定标准、禁止尚未制订可靠的标准保护消费者安全的产品的销售、对不符合法定标准或危害到消费者安全和健康的产品进行回收、开展潜在危险研究、对公众进行宣传教育。

除此之外，针对玩具，CPSC以美国联邦法规（CFR）的形式颁布了以下一系列强制安全标准：（1）消费者产品安全法案（CPSA）条例16CFR1303关于含铅油漆和某些含有含铅油漆消费品的禁令、（2）联邦危险物品法案（FHSA）条例16CFR1500危险物质和危险物品的管理和执行法。其中第1500.18，1500.47，1500.48，1500.49，1500.50，1500.50，1500.51，1500.52和1500.53小节以及16CFR1501是有关玩具物理机械性能的要求、（3）可燃纤维法案条例16CFR1610服装织物的易燃性标准、（4）CFR1150玩具、仿制武器玩具的标识、（5）电气性能要求16CFR1505电动玩具或供儿童用电动物品的要求。

为配合玩具标准的应用，CPSC还发布了以下参考性技术文件：（1）工程测试手册（1981年3月）－供8岁以下儿童使用的玩具及其它物品的要求；（2）CPSC－各类适合不同儿童年龄的玩具（1986年版）（为出生到五岁儿童选择合适玩具的指南）；（3）CPSC－玩具特质与适用年龄指南（1985年10月17日）；（4）CPSC－玩具特质与适用年龄指南：乐器（1991年12月）；（5）CPSC—制造商简明手册：与玩具特质相对应的年龄标记（1993年3月）参考性技术文件是法定标准的必要补充和说明，应用法定标准开展检验工作时应一并使用。例如，工程测试手册规定了具体的测试方法；儿童年龄与玩具特质关系指南是判定玩具应按何年龄范围进行测试的重要参考，只有按该指南判明玩具适用年龄组别后，才能按法定标准进行检验。除CPSC发布的法定标准之外，部分州政府也制订并执行玩具安全条例。［2］CPSC作为消费品安全执法机构，工作重点主要放在对消费品安全性能及强制标准的执行和监管，每年经费预算的35%用于消费品安全性能的检查，其中超过50%的预算用于玩具的安全监管。可见CPSC非常重视玩具的安全性能，投入重金用于玩具安全条例的监督执行。为确保玩具符合安全条例，保护消费者的安全和健康，CPSC定期对市场销售的玩具进行抽查，消除流入市场的不安全玩具，并与美国海关联合开展了进口玩具安全监管，通过抽样检验堵截不安全玩具进口，将进口不安全玩具的进口商列入海关“黑名单”，在以后的监管工作中应加以特别“留意”。此外，CPSC开展了大规模公众宣传、教育活动，积极鼓励消费者举报不安全玩具产品.

（二）美国监管经验对中国的启示

1.设立专一的监管机构，避免多头监管

美国消费品安全委员会（CPSC）成立于1972年，是依据《消费品安全法案》（CPSA）设立的一个独立的联邦监管机构。CPSC管辖着约15，000种用于家庭、体育、娱乐及学校的消费品。CPSC每年都要在市场上抽检一定数量的产品，尤其是儿童产品，调查因使用这些产品造成的伤害事件。CPSC还公开产品安全性问题的投诉电话、电子邮件地址、投诉表格等提交渠道，鼓励公民参与对市面上出售的消费品进行监督，同时也鼓励企业对自己的产品进行监控。一旦发现有潜在伤害性或已造成安全或环保问题的产品，经调查确认，即与制造商或经销商联合发布“召回”公告，以杜绝事故隐患。而在中国，相关的质量安全监管部门是属于中央下面，所以难免会产生政出多头的问题，这样无疑会产生监管无效，监管不力。而一旦出现问题的时候，也很难形成问责机制，由于分不清谁应该负责，民众对政府也会普遍发难，不利于政府部门构建责任性政府的目标。所以，应该设一个中央一级的独立的监管常设机构进行监管，这样才能提高行政效率，减少腐败，使监管行之有效。

2.统一玩具出口内销的检验标准

我国玩具国家标准与国际、欧美标准差距较大，国内玩具企业对于出口和内销产品采取两套标准。对于出口的产品，采取高标准生产，使用无毒无害的原料；而对在国内销售的产品则采用低标准生产，使用低成本有隐患的染料和原料，从而导致国内玩具质量安全令人担忧。所以应该统一标准，提高国内玩具的质量，确保儿童玩具的安全。

3.加强社会宣传的力度

消费者对涉及自身利益的法律了解不多，认知度不高。虽然相关法律法规很多，但涉及的玩具产品普遍价值较低，不能够引起消费者足够的重视，当出现儿童被玩具伤害情况时，消费者往往检查自己的责任，没有看护好孩子，很少检查玩具本身是否存在不合理危险，更没有形成主动寻找或发现玩具可能存在安全隐患的习惯。因此，当玩具出现伤害情况时，能够及时向缺陷产品管理部门反映情况的少之又少。所以应加大对相关法律法规的宣传力度，让更多的消费者了解如何保护自身利益，当发现玩具存在不安全隐患时，积极向质量技术监督部门和缺陷产品管理部门反映，形成全社会共同关心儿童玩具安全的局面。

三、加强对我国玩具市场的监管

其实我国已经在玩具市场监管方面做了积极的尝试。例如：广州中山市构建的玩具监管的五大机制，检企互动机制、联动查验机制、不合格跟踪机制、企业备案、联系函制度动态管理机制、及时通报机制，在加强玩具监管上做了很大创新。但只是局部城市或地区加强监管力度对确保玩具市场的安全是远远不够的。国家监管部门还应该积极采取有效的监管手段确保玩具产品的安全。

（一）建立市场准入制度，扩大市场准入主体

中国目前的玩具市场的生产企业良莠不齐。政府应该提高市场准入门槛，严格审批企业资质，争取培育出更多更好的民族品牌，同时把劣质企业逐出市场。目前我国市场准入执行主体和方式单一，市场准入职能都集中在政府部门，方式以行政审批为主，缺少行业组织、中介机构、同业流通企业、属地居民等社会力量的参与，在行政资源有限、经营主体众多的情况下，很难兼顾严格准入和有效监管。所以应该扩大市场准入主体，这样才能确保有效监管，同时也能节省规制成本。

（二）建立信息披露制度

为了缓解信息不对称问题，尊重消费者的知情权和消费选择权，政府可以采取行政法规手段，强制生产企业向市场提供真实、全面的信息。例如，让玩具生产商在玩具产品上注明玩具的材料成分、适用的年龄段、还有可能潜在的危险。除此之外，政府还应要求有关市场信息的管理机构建立定期的信息发布制度，建立和扩大公共信息的资源库，并积极修正信息资源，把一些关于产品质量，涉及人身安全与健康的信息尽可能的及时变成公共信息，通过各种途径提供给信息劣势方。

（三）对违反法律法规的商家予以重罚

对在市场中违反法律规定的生产商进行行政处罚，以及对屡罚屡犯者加重处罚、直至强制退出流通的规定，强制其退市后不能再度入市，这样才能起到警示不法商家的作用，让不合格的企业不可重操旧业。而且，必要的时候，可以提高行政处罚的上限。

（四）继续完善召回制度

“召回”的概念在欧美等发达国家由来已久，它包含许多内容，既有政策、法律层面的明确界定，也有实施、操作方面的程序、步骤以及具体细则。在我国，“召回”的概念是于2004年3月12日由国家质检总局、发改委、商务部、海关总署等四部委联合颁布的《缺陷汽车产品召回管理规定》中首次出现，是对缺陷产品采取一系列纠正及补救措施的统称。［3］最近几年，儿童玩具的质量安全及潜在的问题越来越得到世界各国的广泛关注，国外许多国家对儿童玩具质量安全状况的管理十分严苛。我国是玩具生产和出口大国，每年因劣质儿童玩具造成的儿童伤害甚至死亡的事故高达数千起，因此，很有必要加强对存在缺陷的儿童玩具的监管，建立和完善相关的法律制度。而建立召回管理制度，正是通过对后市场的监管与控制，加强对可能存在缺陷的儿童玩具的管理，预防和消除缺陷玩具带来的安全隐患。

四、总结

儿童玩具的质量安全直接影响着青少年儿童的身心健康。作为弱势群体的青少年儿童还没有自我保护的能力和意识，而作为监护人的家长也很难在由玩具对孩子造成危害后想到维护自身的权益，所以相关的监管部门必须要加强对玩具生产企业的监管，对玩具的生产和销售环节严格进行监督管理，对违反法律法规的企业进行严重的处罚。唯有这样才能给青少年儿童一个健康安全的成长环境。

［1］王慧萍.我国儿童玩具产品缺陷管理现状浅析［J］.大众标准化，2009（8）.

［2］徐天贵，贺一训.欧美玩具安全法规与安全监管近况［J］.现代商检科技，1998（3）.