中国西部农村地区的能源贫困与可再生能源资源利用

罗国亮，刘 涛

（华北电力大学 经济与管理学院，北京 102206）

能源是人类社会生存和经济发展的物质基础。普及现代能源服务对于我国未来发展至关重要。享有可承受的持续可靠的现代能源服务是解决当今发展中包括贫困、气候变化、健康等问题在内的关键途径。为提高城乡能源普遍服务水平、消除能源贫困，我国实施了农村电网改造升级工程，推进无电地区电力建设，解决了3000多万无电人口的用电问题。尽管国际上对能源贫困的界定没有统一的标准，但有一个明确共同的认识是：没有接入电力绝对是能源贫困的表现。据国家电监会初步统计，到2012年7月全国还有256个无电乡镇、3817个无电村、93.6万户无电户、387万无电人口，其中，少数民族占总无电人口的84%，主要分布在新疆、西藏等14个省（自治区），没有解决用电问题，严重制约着这些地区经济社会发展和人民生活水平的提高，解决无电地区用电问题已经成为促进地区经济协调发展、改善当地生产生活条件、脱贫致富、实现全面建设小康社会目标的重要内容。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出：享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。《全国农村经济发展“十二五”规划》要求实施无电地区电力建设工程，全面解决无电人口基本用电问题，实现电力普遍服务。不可否认的事实是，我国能源基本公共服务水平还不高、城乡差距较大；作为能源贫困人群集聚国家之一，我国依赖传统生物质能生活的人口约有4.23亿，构成了我国能源贫困人群的主体，他们主要分布在西部贫困地区。尽管中国政府越来越重视开发可再生能源，但对开发利用西部农村可再生能源解决当地的能源贫困问题没有引起足够的关注，如何制定切实有效的可再生能源开发利用政策，对缓解西部农村经济、社会和环境的矛盾、实现人人享有能源的公共政策目标具有非常重要的意义。

我国推进城乡能源基本公共服务均等化、消除能源贫困，是政府一项重要战略任务。《中国能源政策2012年白皮书》和《能源发展“十二 五”规划》中都把改善民生用能放在重要位置，提出要统筹城乡和区域能源发展，加强能源基础设施和基本公共服务能力建设，尽快消除能源贫困，努力提高人民群众用能水平。全面提高能源普遍服务水平、解决能源贫困问题，一方面，可以通过新一轮农村电网改造和升级工程，扩大电网覆盖面；另一方面，在电网覆盖不到的地区，推进小型太阳能光伏电站、户用光伏系统、微水电站等小型电源的应用，提高农村能源清洁利用程度和能源效率。农村开发可再生能源，可以增加农民收入，改善农村用能条件，增加能源有效供给。

一、中国农村贫困状况与西部农村地区的能源贫困

（一）中国农村贫困状况及其分布特点

消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求。改革开放以来，中国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。到2000年，中国贫困人口已经减少到2688万人，贫困发生率下降到2.8%（表1）。2011年，中国政府为了应对不断扩大的发展差距，大幅度提高了扶贫标准。按照当前价格计算，扶贫标准提高到2536元/年，扶贫对象扩大为1.22亿人，贫困发生率为12.7%。

表1 2000—2011年贫困人口规模及贫困发生率

中国幅员辽阔，跨越多个气候带，经济社会发展以及贫困人口分布在不同地区之间存在着明显的东中西部差异。

1.一半以上农村贫困人口集中在西部地区

2000年至2010年西部地区贫困发生率明显高于中部和东部，农村贫困人口的三分之仍集中在西部。按照2011年新的扶贫标准，西部地区农村扶贫对象为6345万人，占农村户籍人口的比重为21.9%，占全国农村扶贫对象的比重为51.9%。农村扶贫对象中一半以上集中在西部地区。

表2 分东中西全国农村贫困人口分布变化

2.贫困人口分布呈现集中连片特征

全国贫困人口呈现集中连片分布特征。2011年，按照新的国家扶贫标准测算，全国11个片区共有扶贫对象5564万人，占全国农村扶贫对象的比重为45.5%。扶贫对象在600万人以上的片区有6个，包括六盘山片区、秦巴山片区、武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区、大别山片区；扶贫对象在500万人以下的片区有5个，包括滇西边境片区、大兴安岭南麓片区、燕山—太行片区、吕梁山片区和罗霄山区。

表3 2011年各片区农村扶贫对象

（二）西部农村地区的能源贫困

中国西部农村地区的能源贫困主要特点是：偏远山区还存在大量的未接入电力农户；多数农户的炊事仍然以传统生物质能源为主。

1.西部地区尚有部分农户用不上电

尽管中国电力发展很快，基本满足了经济和社会发展的需要，但我国幅员辽阔，经济社会发展不平衡，由于受历史和自然条件的制约，在我国偏远农村、牧区和岛屿等地电力设施还非常落后。国家电监会统计，到2012年7月全国还有256个无电乡镇、3817个无电村、93.6万户无电户、387万无电人口，其中，少数民族占总无电人口的84%，主要分布在新疆、西藏、四川、青海等西部贫困地区，基本电力设施的缺乏严重制约了这些地区经济社会发展和人民生活水平的提高，解决无电地区用电问题已经成为促进地区经济协调发展、改善当地生产生活条件、脱贫致富、实现小康社会目标的重要内容。

电力供应已经是现代社会必不可少的生活资料，然而，2011年西部地区仍有2.2%的自然村不能通电，2.1%的农户用不上电。用不上电会导致农户一系列维度的贫困，例如不得不依靠燃料作物秸秆、动物粪便等传统生物质作为做饭用燃料。使用传统生物质作生活用燃料，进一步危及妇女和儿童的健康。此外，用不上电的农户也几乎不可能看上电视节目。

2.西部地区农户处于严重的能源贫困之中

阿玛蒂亚森认为，贫困是对人的基本可行能力的剥夺，减贫就是要扩大人有理由珍视的真实自由。基本可行能力包括公平地获得教育、健康、饮用水、住房、卫生设施、能源、市场准入等多个方面。王小林（2012）对中国多维贫困的测量表明，不能获得现代燃料（即清洁能源）对多维贫困指数的贡献高达12%。生活用燃料是人类发展的一个重要维度，不能获得生活用燃料被国际社会视为农村能源贫困的一个重要方面。西部地区国家扶贫重点县取得燃料困难的农户比重高达35.9%，（如图1）。

图1 国家扶贫重点县取得燃料困难的农户比重

受经济和技术水平的限制，仍有多数农村地区依靠传统方式利用生物质能源，在农村生活用能消费中，秸秆和薪碳所占比例超过40%，使用清洁能源的比例不到25%，（见表4）。

（三）西部地区农村能源贫困面临的挑战

1.能源贫困导致西部地区贫困恶性循环

能源贫困不仅导致西部地区农户生活质量难以提高，还会因过渡依靠传统生物质作为燃料，而进一步破坏生态环境，造成自然灾害频发。自然灾害是西部地区农户致贫的重要原因之一。因此，不解决能源贫困问题，很难跳出贫困的恶性循环。表4表明，西部地区受灾的比重远远超过中部和东部。

表4 2011年国家扶贫重点县受灾情况（%）

2.能源贫困导致严重的健康损失和不公平

中国每年因燃烧固体燃料导致的室内空气污染而死亡人数约42万，呼吸类疾病长期为导致我国农村居民死亡的前4位主要疾病之一（见表5），每年约造成占死亡人数比例的18%的农村疾病死亡，相对而言西部农村地区更加严重。倘若我国农村炊事炉灶效率达到城市水平，则死亡率可下降23%，若我国农村居民放弃传统生物质能而消费清洁能源，每年农村儿童、成人患慢性支气管病的概率可分别下降80%和45%。

表5 呼吸道疾病导致中国农村居民死亡的比例及其排名

二、西部地区的可再生能源资源

中国西部地域辽阔，能源资源相对丰富，可再生能源资源在全国占有优势地位。全国水能资源集中在西南部，并拥有多样的生物质能资源；西北地区有丰富的太阳能和风能资源。西部地区的每个省份都蕴藏着可再生能源资源，只因不同季节，蕴藏量的丰厚而形成明显差异，也给可再生能源开发利用带来一定影响。

（一）水能及小水电资源

我国西部地区是全国水能资源最丰富的地区。根据最新中国农村水能资源调查评价，中国大陆地区单站装机容量5万kW及以下的小水电资源的技术可开发量为1.28亿kW，年发电量为5350亿kW.h；其中，西部地区可开发量为7952.9万kW，占全国的62.1%。小水电资源分布在中国30个省（市、自治区）的1715个县（市），主要集中在长江上游、黄河中上游的西部边远山区、少数民族地区和革命老区。小水电资源的主要分布区与我国贫困人口、退耕还林区、自然保护区、天然林保护区和水土流失重点治理区的分布基本一致。

（二）太阳能资源

西部地区的西藏、青海、新疆、甘肃、宁夏及内蒙古（高原）等6省区是我国太阳能资源最丰富的地区，同时也是世界上太阳能资源最丰富的地区之一。这些地区的年日照时数一般大于3000小时，年辐射量一般超过6.7×106焦/平方米·年。

（三）风能资源

西部地区的风能资源主要分布在：内蒙古阴山山脉以北，新疆达坂城，阿拉山口，河西走廊等地区，集中在内蒙古、新疆和甘肃三个省份，风力资源量分别为61.78×106千瓦、34.33×106千瓦和11.43×106千瓦。

（四）生物质能资源

生物质能资源主要包括农作物秸秆、薪柴和人畜粪便，是西部农村地区最广泛使用的生活燃料。西南地区生物质能较为丰富，西北地区却十分匮乏。广西、四川由于森林覆盖率较高，所以薪柴资源较为丰富。随着国家生态环境保护等工程的实施，西部地区生物质能资源的可获得量逐渐减少。西南地区是众多少数民族的聚居地，那里的气候条件非常适宜发展沼气（见图2）。

图2 可用于沼气生产的粪便资源地区比较——以可产沼气量计算（单位：十亿立方米）

三、西部农村地区实施的可再生能源项目

（一）“光明工程”

1996年9月，为了响应全球无电地区“光明工程”的倡议，中国政府提出并开始实施“中国光明工程”，目的是利用当地丰富的风能、太阳能供电系统，解决偏远地区供电问题；当时的国家计委结合西部大开发战略，制定了中国光明工程第一期行动计划，准备在5年内由国家投入一部分拨款，地方政府投入一部分拨款，计划总投资规模100亿元左右，预计解决中国约180万户农牧民、2000个行政村的用电问题。

（二）“送电到乡”工程

2002年，中国政府针对部分西部省份农村用电的落后状况，启动了“送电到乡”工程，选定在西部7省（西藏、青海、新疆、四川、内蒙古、甘肃、陕西）建立720多座独立离网光伏电站。中央政府对不同省份的资金配套有所区别，西藏自治区为中央全额拨款，青海省为中央拨款80%、地方政府配套20%；其他省份如新疆、四川、内蒙古、甘肃、山西等为中央和地方政府各50%。中央拨款和地方配套资金额合计约18亿。

（三）“金太阳工程”

2009年3月23日，中国财政部出台了太阳能屋顶计划。中央政府提出加快推进太阳能光电建筑的实施，明确表明了扩大国内太阳能发电市场的态度，并且对地方政府制定相关财政补贴政策提出了要求。另外，2009年7月21日出台的“金太阳工程”将为500MW规模项目提供支持。

2008年以前，光伏发电主要用于离网项目，如无电地区离网电站、户用电源、通信、气象、铁路、太阳能路灯等。截至2010年底，我国离网型光伏装机容量累计达到16万千瓦，比2009年增长20%。

（四）小水电代燃料专项工程

改革开放以来，中国政府非常重视小水电在农村经济社会发展中的作用。中央政府每年安排专项国债资金支持地方开发小水电，连续在5个“五年计划”（1985—2010）中开展水电农村电气化县建设。国家在政策和资金方面的支持，极大地调动了地方和群众开发小水电的积极性。仅“十五”（1995—2000）期间，410个水电农村电气化县建设累计完成投资1151亿人民币，增加小水电装机1060万千瓦，相当于每个县平均增加农村水电装机3万千瓦。

2003年，为解决退耕还林地区农村居民对能源的需求，以西部地区为重点，保护生态环境，促进经济社会可持续发展，在小水电（5万千瓦及以下）资源丰富、人口集中、农民对代燃料需求迫切的地区，中国政府实施小水电代燃料专项工程试点建设。它涉及四川、云南、贵州、广西、山西5个省的26个县，农村居民20多万人，其覆盖的天然林保护区、自然保护区和水土流失重点治理区面积156万亩，总投资2.8亿RMB。2006年，中国政府又在21个省（区、市）的80个县（市）扩大小水电代燃料专项工程建设。涉及农村居民16.9万户、63.6万人，总投资10.3亿RMB。2007年，中国拥有小水电的县共计1528个，其中，以农村水电供电为主的县为584个；农村水电系统电网改造工程建设完成投资14.4亿。

2006年实施的《可再生能源法》对中国可再生能源发展具有深刻的影响，通过财政补贴、财政直接投资等一系列经济激励措施极大地促进支持了可再生能源的发展，由此也为中国农村电气化发展和消除农村能源贫困发挥了至关重要的作用。2010年4月，《中华人民共和国可再生能源法修正案》规定征收的电价附加和国家财政专项资金合并为政府基金性质的国家可再生能源发展基金，其中用于支持的事项包括了：农村、牧区的可再生能源利用项目；偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设。由此可见，对于自然条件和地理位置不适合延伸电网的农牧区，国家可再生能源发展基金为其实现农村电气化提供法律和资金支撑。

四、西部农村可再生能源资源开发利用的障碍

（一）管理制度的缺陷

目前，中国可再生能源管理采取统一管理与分部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的管理制度。统一管理部门为国家能源局，分管部门包括国家发改委、科技部、农业部、水利部、财政部等部门，这些部门依据有关法律规定对可再生能源的开发利用进行管理。虽然国家能源局负责制定可再生能源的发展规划、重大政策制定，但项目审批权在国家发改委，财政部负责可再生能源的财政税收政策的具体制定；科技部负责可再生能源技术研究和开发规划政策；小水电由水利部或地方政府管理；而生物质能源由农业部负责制定发展规划和政策指导。由于可再生能源的政策制定没有统一协调机构，存在各自为政、相互推诿的现象，加上缺乏强大有效的能源监管，西部可再生能源发展政策的执行效果并不理想。

长期以来，中国城乡分割形成的二元结构导致农村基础设施远远落后于城市，电力设施也不例外。从总体看，我国农村电气化水平还非常低，农村用电和农村电网发展情况存在明显的地区差距。从东、中、西部农村人均年用电量比较来看，东部地区是中西部地区的5至6倍；从农村人均生活年用电量比较来看，各省、直辖市的差距也非常大，2006年，全国平均水平大约为100千瓦时，全国平均水平最高的北京市农村居民人均生活用电量为434千瓦时，是西藏自治区农村居民人均生活用电量的14倍多。

（二）融资渠道单一

我国农村可再生能源的投融资多是以公益性的政府示范项目为主，缺乏正规的制度安排和专门的投融资体系。西部农村地区地理环境复杂，电力接入工程难度加大（见表6），投资风险增加。西部地区经济不发达，财政困难，农民收入增长缓慢，农村可再生能源建设项目的投资方式和融资渠道较为单一，国家在融资、税收、价格等方面缺乏完善的激励政策体系；正因为这些因素的存在，在西部农村采用独立的可再生能源发电设备，面临推广、运输、安装、培训、维护、管理方面的诸多挑战，这意味着缓解和解决西部农村能源贫困将是一场攻坚战。融资渠道单一、资金不足成为中国沼气发展的主要制约因素。

表6 2006—2009年西部农村无电农户接入费用

此外，农村西部可再生能源研究开发投入匮乏；社会化服务建设的滞后制约了西部农村可再生能源的使用效率。

五、西部农村可再生能源资源开发利用的机制

缓解中国西部农村能源贫困关键问题之一在于传统生物质能用什么能源来替换？可以提供的选择方案有：一是将可再生能源转换成热能来替代；二是用化石能源（石油、天然气、液化石油气、煤炭）来替代，；三是用电力来替代。

选择能源替代方式受到能源的可获得性、服务费用和文化偏好的影响。第二种方案工业发达国家采用较多；由于近年来化石燃料价格上涨，建设化石能源分配系统投资大，成本高，中国西部农村难以承受；从中国农村电力发展实际看，农村通电率在发展中国家算是较高的，取得的成就也非常显著，如，“小水电代燃料”工程；全国范围实施的农村电网改造和“户户通电”工程，说明第三种方案是可行的有效的。对于中国西部农村偏远山区和贫困地区，缓解或解决其能源贫困问题，需要从西部实际寻求路径，充分利用和开发可再生能源替代传统生物质能，增加清洁能源。基于研究的目的，本文主要讨论第一种方案。

可再生能源利用开发可以发挥其小型化、多样化的特点，需要的投入较少，开发的成果能为农牧民所享受。为了缓解或解决西部农村能源贫困，寻求开发利用西部地区可再生能源的可行途径。针对西部农村可再生能源发展存在的阻碍，应该建立相应的机制。

（一）建立有效的可再生能源监管制度

首先，必须加强国家能源局作为可持续能源行业主管部门统一管理能力，同时应建立有效的部门间协调机制，明确各相关职能部门的具体职责及履行程序，解决权力交叉重叠、职责缺位的问题。其次，必须建立“城乡一体”的可再生能源管理体制，以加强农村可持续能源的技术和产品标准体系、功能规范或检测认证，加强农村能源和产业服务体系的建设，促进农村居民用能基础条件的改善，保障农村能源的安全。此外，对于农村可再生能源发展中可能造成的资源与环境问题的社会性管理应作出明确规定。

（二）采取多元化经济激励政策与融资机制

西部农村可再生能源项目建设初期投入大，农民一般难以承受，必须采取一系列经济激励政策：包括：提高小水电上网价格、实行可再生能源终端产品补贴和农村可再生能源产品及设备生产企业的经营性补贴和减免税政策。可再生能源技术的应用对社会和环境能产生很大的外部效益，国家理应给农民相应的利益补偿。同时，应完善农村金融服务体系，逐步建立农村合作金融、政策性金融、邮政储蓄银行和股份制金融机构全方位服务农村的金融服务体系。应开放农村金融领域，鼓励农民在政府的支持下，自愿筹资开发小型可再生能源建设项目。

（三）加大对西部农村可再生能源技术的投入

西部农村发展水平低，基础设施建设滞后，加上地方财力薄弱的现状，国家应把新农村建设政策支持的重点放在西部地区，在中国西部大开发新的10年中，加大对西部农村基础设施及可再生能源技术的投入，同时要注意基础设施建设和可再生能源技术开发完成以后的维护与继续投入等问题。

此外，针对西部农村可再生能源发展中的一些技术瓶颈，以协作、联合的团队作战形式，组织科研单位和创新型的新能源企业，进行重点攻关，重点突破，研发带有全局性和前瞻性的新技术、新工艺、新产品和新材料。

（四）建立西部农村可再生能源技术服务体系

加强乡镇一级农村能源技术服务网络建设，解决农村能源推广瓶颈问题。应培育一批相关技术服务主体，使其具备技术培训、规划设计、物料采购、施工安装、质量监管、建后服务等多重功能，努力实现西部农村可再生能源项目施工专业化、管理物业化和服务社会化。

六、结论

中国西部农村基础设施和公共服务相对落后，这制约了当地的经济发展和农牧民收入的提高。西部农村能源消费中传统生物质能还占据较高的比重，清洁能源使用不足；中国绝大多数无电户都分布在西部偏远山区；缓解和解决西部农村能源贫困还有一段长远艰巨的路程要走。

中国西部农村具有丰富的可再生能源资源，对其开发利用是缓解能源贫困的有效途径。

在西部农村地区推广可再生能源技术，需要向农民提供先进的能源技术服务。中国现有的沼气综合利用、小水电技术、太阳能光伏利用、小型风力发电等多种可再生能源技术和产品，已臻成熟，开发利用这些可再生能源资源可以帮助西部农牧民改善生活质量和生存状况，最终解决能源使用问题。

西部农村可再生能源的开发利用离不开政府在财政、税收、信贷、融资等方面的支持；政府通过组织实施示范工程，制定农村可再生能源产业发展规划，拓宽融资渠道必不可少。可再生能源的发展要结合西部农村地区实际情况，应该要因地制宜针对不同的能源种类采用适合于当地农村当前生产生活条件的发展方式。选择何种模式已成为缓解西部农村能源贫困和能源可持续发展的主要问题，总体上来说，处理好政策与市场的关系是西部农村可再生能源正常发展的关键。借助西部大开发的有利时机和政策，利用国家对西部投资力度的加大，科学地进行可再生能源规划，建立合适的发展模式，是西部可再生能源发展的必由之路。

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