中国技术移民立法问题探讨

翁 里，张晨田，唐卓然

（浙江大学光华法学院，浙江 杭州 310008）

21世纪各国政府都充分认识到：国家实力的竞争，最终取决于科技人才和技术力量的竞争。自20世纪80年代以来，各重要国家移民立法的核心开始由亲属移民、人道主义移民转向技术移民和投资移民。经济移民为移民接受国创造了巨大的经济效益。［1］

在全球化进程加速的今天，吸引技术移民是各国十分重视的课题。中国要早日进入现代化国家行列，必须以一种新角度来看待技术移民。［2］因此促进我国技术移民的立法进程，完善现行的外国人入出境、居留、国籍等的法律法规，以便利外来技术移民更快地融入中国社会生活，这对减少“三非”现象①所谓“三非”现象，特指外国人非法入境、非法居留和非法就业。，维护迁徙自由基本人权和国家主权安全都具有重要意义。

一、中国技术移民立法的背景

最近20年以来，中国公费派出留学人员达到32 万人，其中仅11 万人学成归国，自费留学的人员回国率与此相比更低。“智力外流”问题十分突出。经济合作与发展组织（OECD）统计数据显示，1990-1999年10年间，约有47%外国博士选择留在美国，其中在各国发展最急需的科学和工程领域，我国大陆地区博士滞留率高达87%，不但超过台湾地区（57%）、韩国（39%），甚至超过另一个人才流失严重的新兴发展中国家印度（82%）。中国社会科学院《2007年全球政治与安全报告》也承认，中国流失的顶尖人才数量居世界之首。

2010年，《华尔街日报》曾援引美国政府研究机构的最新统计数据称，毕业5年以上仍继续留在美国的理工科所有外国博士毕业生，中国大陆生源的比例高达92%。另据《华人华侨研究报告（2011）》显示，自1978-2009年底，中国各类出国留学人员总数为162.08 万人，留学归国人员49.74万人。加上因配偶、子女探亲或移民等事由出境，在国外接受高等教育后继续留在当地的有30 多万人，通过留学途径出国并转为移民的人员总数在60 万以上，可见我国人力财富流失现象较其他国家更为严重。据中央人才工作协调小组办公室负责人表示，许多发达国家通过改革移民政策，加大人才吸引或留置力度，一些发展中国家也不甘示弱，纷纷加入全球人才竞争行列。中国流失的顶尖人才数量居世界首位，其中科学和工程领域滞留平均达87%。①http：//money.msn.com.cn/internal/20110815/15311283130.shtml，2012-06-18 访问；中国流失顶尖人才数量居世界首位，中国新闻周刊，新华网http：//url.cn/Eh9qkh.2013-06-04 访问。

随着中国国力的提升，我国在世界上的地位和吸引力也都在不断提高，来中国投资、经商、学习、工作的外来移民越来越多。优秀的海外华人华侨和外国人士也是中国政府引流和吸收的对象，在技术移民立法中，应充分发挥他们的作用，促进我国市场经济建设的发展。［3］1986年的《外国人入境出境管理法实施细则》（1994年修订）第4条和第6条对外籍人员签证类别规定：D 字签证发给来中国定居的人员；Z 字签证发给来中国任职或者就业的人员及其随行家属；X 字签证发给来中国留学、进修、实习6 个月以上的人员；F 字签证发给应邀来中国访问、考察、讲学、经商、进行科技文化交流及短期进修、实习等活动不超过6 个月的人员。申请D 字签证，须持有定居身份确认表。定居身份确认表由申请人或者委托其在中国的亲属向申请定居地的市、县公安局出入境管理部门申请领取；申请Z 字签证，须有中国聘雇单位的聘请或者雇用证明，或者被授权单位的函电；申请X 字签证，须有接受单位或者主管部门的证明；申请F 字签证，须有被授权单位的函电；……。但是倘若技术移民在我国新“出入境管理法”出台之前立法，就会显得被动，因为难以确定其签证类别与代码，所以笔者认为在我国新“出入境管理法”出台后，再通过“细则”或其他立法模式来确定技术移民的签证类别较妥。

然而，中国国籍法实行的单一国籍原则，不仅无法吸引海外人才回归，甚至还把他们往外推，严重挫伤了海外华侨人才回归祖国的热情，也阻碍了外国技术人才移居中国的脚步。我国《国籍法》第9条明确规定，定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，自动失去中国国籍。该规定伤害了海外华人的感情，它未做到尽量把海外同胞留在“中国人”的大家庭中。鉴于中国财智精英大量外流的现象，继续坚持单一国籍原则，有可能造成中国财智外流不可逆。作为移民输出大国，笔者以为中国政府可以考虑对国籍法加以必要的修改，设法引进海外人才回到祖国搞建设。

《外国人在华永久居留审批管理办法》（以下简称《办法》），是中国仿效若干国家的外国人永久居留制度，设计并实施的一项移民管理制度，即中国的“绿卡”制度。根据《办法》的相关规定，申请在华永久居留的外国人应当具有高级职称或享受同等待遇，且任职单位系国务院各部门或省人民政府所属的机构、重点高等学校、执行国家重点工程项目或者重大科研项目的企业、事业单位、高新技术企业、鼓励类外商投资企业、外商投资先进技术企业或者外商投资产品出口企业之一，或在华投资金额50 万美元等。但上述过高的门槛则可能把有志报效祖国的海外留学人员挡在了国门之外。

此外，我国对于外国人在华永久居留政策上，还存在着审批手续复杂、永久居留证功能不全等问题。在《办法》实施一年后的2005年9月，公安部召开新闻发布会，会上公布仅有649 名外国人获得中国永久居留权，但未对这些649 人进行细致分类。此后，我国官方再未公布相关数据；据悉，目前获得在华永久居留权的外国人不过千人而已。实践证明，《办法》在中国引进海外人才方面不太成功。［4］

1987年劳动人事部和公安部颁发《关于未取得居留证件的外国人和来中国留学的外国人在中国就业的若干规定》，明确外国人在中国就业必须经过批准、就业许可证和外国人劳动管理制度，奠定了我国管理外国人在中国就业的法律基础。虽然它被此后出台的1996年《外国人在中国就业管理规定》（以下简称《管理规定》）所取代，但上述三项制度仍得以延续。劳动部、公安部、外交部和外经贸部发布的《管理规定》是迄今我国规范外国人在中国就业方面最重要的一部法规。该《管理规定》的就业许可和申请与审批部分，依次设立了用人单位外国人就业许可证书、特殊需要和国内暂缺、工作邀请、外国人就业证、留学生和职业签证家属不得就业、免办用人单位外国人就业许可证书和外国人就业证、免办用人单位外国人就业许可证书、行业主管部门批准和劳动行政部门核准、劳动行政部门批准、外国人劳动管理等制度。

例如，第5条用人单位聘用外国人须为该外国人申请就业许可，经获准并取得《中华人民共和国外国人就业许可证书》（以下简称许可证书）后方可聘用。第6条用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要、国内暂缺适当人选，且不违反国家有关规定的岗位。用人单位不得聘用外国人从事营业性文艺演出，但符合本规定第9条第三项规定的人员除外。第8条规定在中国就业的外国人应持职业签证入境（有互免签证协议的，按协议办理），入境后取得《外国人就业证》（以下简称就业证）和外国人居留证件，方可在中国境内就业。

未取得居留证件的外国人（即持F、L、C、G 字签证者）、在中国留学、实习的外国人及持职业签证外国人的随行家属不得在中国就业。特殊情况，应由用人单位按本规定的审批程序申领许可证书，被聘用的外国人凭许可证书到公安机关改变身份，办理就业证、居留证后方可就业。

随着在中国就业的外国人数量的增加，以及其他国家和地区的技术移民法的日臻完善，中国《管理规定》的缺陷也日益显现。《管理规定》不适当地禁止外国人就业的市场准入，规定留学生不得就业严重影响留住留学生，职业签证家属不得就业的规定不利于外国人在中国稳定就业等。为了简化程序、规范操作、提高实效和更符合国际惯例，劳动和社会保障部官员在2004年便着手修订该《管理规定》。但迄今公布的只有2010年11月12日中华人民共和国人力资源和社会保障部第7号修正令，将第26条中引用的“《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》”修改为“《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》”。①关于废止和修改部分人力资源和社会保障规章的决定，http：//www.zzfet.gov.cn/zzfet/cms/siteresource/article.shtml?id=10197154800480004，2011-11-4 访问.这一修正，并未实现修改该《管理规定》的初衷。

一些地方政府基于本地的经济情况，已经率先开始修订外国人的就业政策。2009年4月，深圳市劳动保障局出台了《关于修订〈深圳市劳动和社会保障局外国人入境在深圳就业行政许可实施办法〉的通知》，对外国人在深圳就业进行了相关调整。关于全国范围的外国人就业管理法律体系，在2010年3月的全国人大第三次会议中，也有代表提交了“关于完善外国人就业管理法规体系”的议案，建议制定《外国人就业管理法》，通过立法强化外国人在中国的就业管理。

二、中外技术移民立法之比较

（一）美国移民法如何吸引外籍人才

美国是一个传统的移民大国，过去数十年来，获得美国永久居留签证总人数、技术类永久签证总人数、持有技术类临时签证入境人次均居世界第一。其实美国移民法中并无技术移民的概念。对于优秀的海外人才，美国直接给予其职业类永久居留权，签发EB 类移民签证（EB-1--EB-5，包括优先人士、高级专业人才、专业雇员、技术和其他工人、特别移民、投资人士）；或者给予职业类临时居留权（签发H、L、O、P 和TN 工作签证）。［5］

与其他的移民大国（加拿大、澳大利亚、新西兰等）不同，美国和中国一样并没有建立独立的技术移民以及与之相伴的积分评估制度，但得益于其以工作为核心的居留制度和签证制度、劳动力市场测试和雇主担保，美国引进海外人才目的和计划实现依旧便捷和高效。

美国1952年颁布的《外来移民与国籍法》中关于优先入境原则规定，总限额中的50%将优先用于那些具有技术专长和突出才能的移民。［6］1988年3月，美国参议院通过了《肯尼迪—辛普森法案》，美国移民政策开始转向主要以专业技能和英语水平来考虑接纳外国移民。根据该法案，外国的熟练工人、工程师和经营管理人员被优先批准迁居美国。1990年11月28日由布什总统签署的新移民法把该法案中的一些主要条款全部列入，并正式付诸实施。［7］

美国移民法将技术移民称为职业移民或工作移民。根据1996年的移民法案，美国每年提供14 万个移民签证给职业移民、特殊移民和投资移民。目前职业移民的分类和配额均按1996年移民法案而定。美国近些年来对移民加以选择和限制，优先考虑美国紧缺技术和才能的任何专业人员以及在艺术和科学方面具有特殊才能者。职业优先的有三类：［8］

第一类：一是具有特别能力者，指在科学、艺术、教育、商业和体育领域中的杰出人才；二是杰出教授或研究人才；三是跨国公司行政主管或经理。第二类：首先是具有高学位的专业人员，即从事那些至少需要具有硕士或同等专业知识水平的人员。从事典型的专业性工作一般包括律师、会计师、医生、工程师、化学家等；二是指在科学、艺术和商业领域中具有杰出才能的外国人。第三类包括三种人，即没有高等学位的专业人员、技术工人和非技术工人。

2005年联合国对美国、澳大利亚等13 个国家的15 项永久居留技术移民政策进行比较研究，美国的EB 签证政策比其他国家同类签证审批更加严格。在临时居留政策方面亦是如此。尽管，美国的技术移民政策比较严格，但是综合考虑美国的就业环境、多元化程度、移民配套措施，仍然很有竞争力和吸引力。［9］

此外，笔者还注意到留学生签证时美国吸引和留住外国专业人才的又一重要手段。美国的学生签证包括F、M、J 三类：F 类签发给赴美进行学术学习的留学生，又包括学术学生（F-1），签证配偶和子女（F-2）；M 类签证发放给进行非学术或职业学习的留学生，同样包括职业学生（M-1），签证配偶和子女（M-2M-1）；J 类签证适用于赴美国交流访问、在职培训、专业培训和从事研究工作的外国专家和访问者，包括访问学者（J-1），签证配偶和子女（J-2J-1）共六种。

美国不仅对留学生群体进行细分，而且将留学生的学习和工作结合，创造留学生成才和留下的环境，积极储备需要引进的海外人才。留学生在学校期间每周工作不得超过20 小时，假期可以全职工作。留学生完成学业，或者毕业获得学位后，可以通过外国留学生顾问或者推荐后向移民部门申请一年期工作签证，用于毕业后的工作实习。留学生和访问学者已经成为美国技术移民的储备力量，庞大和稳定的留学生人数支撑了美国的大量技术移民需求。

由上述美国移民法和移民政策的变迁可见，美国主要是通过在移民法中增加永久居留证配额和更改签证优先序列来引进外籍人才。

（二）德国、法国技术移民法之比较

德国的技术移民政策变迁集中体现在2000年实施的信息技术领域的绿卡政策被置于《外国人法》下的《电脑人才签证条例》和2005年实施的《新移民法》第19条“给高级专业人才的居留许可”和第39条“对外国人就业的批准”之中。①德国《新移民法》，全称为《关于控制和限制移民和规定欧盟公民和外国人居留与融合事宜之法》。其中第19条“给高级专业人才的居留许可”包括两项内容：一是决定给予IT 专业高级人才以直接的居留许可。“在特殊情况下，可给予拥有高级专业水平的外国人以居留许可，如果联邦劳动局依据第39条同意，或依据第42条的法律规定或国家间协定之规定，不需要联邦劳动局依据第39条给予同意；或者如果融入德意志联邦共和国的目标，其生活状态和生活保障可以在没有国家支持的情况下实现。州政府的最高机构或由它指定一个机构，可依据第一款之规定决定给予居留许可。”二是规定了“拥有高级专业水平”的三类人才的具体条件。第一种人：“拥有特殊专业知识的科学家”；第二种人：“身处突出位置的教学人士或身处突出位置的科研人员”；第三种人：“具有特殊职业经验的专家和处于领导岗位的工作人员，其收入至少相当于法定医疗保险费衡量界线的两倍。”②http：//china.findlaw.cn/info/yimin/dgjhym/jsym/83611.html，2012年6月20日访问。

第二款给予“高级专业人才的居留许可”的几项附加条件：一是不可以通过雇佣外国人对劳动力市场产生负面影响，尤其是在就业结构、地区体制和经济行业方面。二是该工作岗位没有德国人或拥有优先权的外国人担当。从这两个附加条件可以看出德国的技术移民政策在引进外国高技术人才时，仍注重给予德国人和拥有优先权的欧盟成员国的人以工作岗位的优先权。三是规定了高级专业人才相关材料的审核期限。新的规定免除了繁琐的常规移民审批程序，如果材料完备，最少可在一天之内办妥。

法国的技术移民政策变化则主要体现在《外国人入境和居留法》之中。为了提高法国在全球人才争夺中的竞争力，2006年5月17日，法国议会通过了一项“主动选择移民”的法案，该法案提出“对高学历、高技术移民进行有选择的接纳”，其核心内容被归结为“优秀人才居留证政策”，主要内容如下：一是提出了“优秀人才居留证”的发放标准：（1）居留证原则上发给赴法实现某一具体职业计划的人员。其范围如下：从事带薪劳动；工商企业家和手工业者；具有能够以各种形式扩大法国影响力，并直接或间接有利于申请人原籍国性质的职业者。（2）单纯的学习计划不在考虑范围内。（3）如果是一名带薪人员赴法从事某项工作，申请材料中原则上必须包括一份劳动合同。发证机关可以酌情破例，以简化手续。（4）需要较高素质并有良好聘用前景的职业、岗位或工作将被优先考虑，等等。二是规定了优秀人才在法国的居留期限。优秀人才居留证3年有效，可延续3年。同时持有者的配偶和子女可立即申请有效期为3年的居留证，与之同行或之后到法国团聚，并可以在法国居住、生活与工作。三是规定了审核的期限。领事馆或警察局依据优秀人才委员会最终确定的标准，对申请人的职业计划做出评估或面谈后再评估，材料审核的时间为1 个月。

2007年，萨科奇就任法国总统之后，成立了“新型”移民部并出台了《新移民法》。该法对凡是能为法国经济发展和巩固法国国际地位带来贡献的移民，都敞开怀抱。

从上述两国技术移民立法现状之比较可见，德国、法国主要通过制定新移民法条款来给予外籍高级专业人才的居留许可和简化常规移民审批程序来吸引外国人才，变以往被动的“接受性移民”为主动的“选择性移民”政策。

（三）英国、澳大利亚技术移民法之比较

英国和澳大利亚均属于英联邦国家，因此在移民立法方面有不少相似之处。由于英国是个高福利国家，国民享有免费医疗、教育等，但英国社会老龄化问题严重，所以迫切需要具有一定技能的社会成员支撑起国家的福利制度。为此，英国政府一直在有计划地吸收高素质的技术工人。2002年1月28日，在经过数年的酝酿和辩论后，英国高技术移民立法出台了。英国的技术移民政策变化主要体现在2002年1月出台的《英国高技术移民项目》（HSMP Highly Skilled Migrant Programme）之中。

英国高技术移民法规内容有：一是运用计分制对高技术人才的标准（最低65 分或75 分），从教育背景、工作经验、上一年收入、成就和突出贡献等方面加以规定。如在教育背景方面规定了：本科15 分、硕士25 分、博士30 分。二是高技术移民签证、续签及入籍规定。高技术移民申请人一旦申请成功，即可获得为期两年的工作许可。“申请人在英国找到工作，凭相关工作证明，即可继续获得3年英国高技术移民签证延签；申请人在英国自雇创办公司，凭相关公司证明，即可继续获得3年英国高技术移民签证延签；申请人在英国既有工作又自雇创办公司，凭相关工作和公司证明，即可继续获得3年英国高技术移民签证延签；申请人在英国既未找到工作又未自雇创办公司，应提供出足够的证明来表明计划正在进行中，如几份工作申请表或商业计划书，即可继续获得3年英国高技术移民签证延签。”三是允许他们的配偶及年龄未满18 岁子女一同赴英，且签证期限相同。四是审核的期限。移民部或者领事馆官员对提交材料完整的申请者的材料进行审核，期限为1-3 个月。

英国吸引技术人才的新移民政策取得了显著的成果，当年这一移民政策就为英国招来了7000多名世界各地的高技术雇员，并且澳大利亚也参照了英国移民政策对本国的商业移民政策做了修改。［10］

澳大利亚是目前世界上较大的移民输入国家，移民法是其基本法律之一，而技术型移民政策在其移民政策中占有重要地位。从澳大利亚发展的历史来看，移民政策同政府的经济目标息息相关。二战后初期，澳大利亚政府为弥补劳动力短缺，基于移民的劳动能力就让其入境。工业生产、基础建设对非技术劳动力的需求引发了二战后澳大利亚第一波移民潮。

不过，近30年来，澳大利亚政府大幅度修改了移民法，移民的选择标准发生了重大变化，技术型移民日益占有重要地位。惠特拉姆政府1972年执政后开始引入“入境的移民必须拥有澳大利亚所需要的某种技术”的理念。1979年，弗雷泽政府开始以一种更加细化的、被称为量化多因素评估体制（Numerical Multi-factor Assessment System）的积分制取代了结构化选择评估体制。该体制试图更强调移民的技术水平，给予高技术和高学历者优惠积分。

20世纪80年代以来，澳大利亚一直鼓励具有专业技术的移民入境。1982年，移民评估体制（Migrant Assessment System）取代了量化多因素评估体制。新体制给予申请者的技术以更多的积分，大量技术型移民涌入澳大利亚。1988年和1989年，著名的“菲茨杰拉德报告”（Fitzgerald Report）和“加诺特报告”（Gamaut Report）相继出台，在很大程度上改变了澳大利亚移民政策的走向，开始强调具有高技术的“人力资本”（Human Capital），而不把注意力放在制造业工人上，开始注重移民的素质，对家庭团聚型移民和难民的人道主义关注开始减弱。“菲茨杰拉德报告”建议政府将每年的移民计划增至15 万名，将移民选择的焦点转向“有专业技术的”年轻移民，认为移民选择的标准应是技术因素，而不是人道主义和家庭因素。

（四）比较中国的技术移民政策

1983年7月8日，邓小平同志约见几位中央负责同志，发表了《利用外国智力和扩大对外开放》的重要讲话。这篇讲话，把利用国外智力的问题放在了我国对外开放和现代化建设全局的战略位置上。境外来中国大陆工作的专家从20世纪80年代末每年不足1 万人次到2008年达到近48 万人次。然而，吸引技术移民问题长期以来没有摆在国家战略高度上，纳入我国的公共政策议题。近几年中国也开始采取了一些相应措施，尽量减少国内人才外流，并尽最大可能争取外流的人才回流和吸引发达国家人才逆流。

中国政府在吸引人才方面表现出了务实态度，甚至允许留学生不用回国，只要在国外“报效祖国”即可。纵观欧美发达国家的技术移民政策，相比中国的技术移民政策，不难发现这些发达国家的技术移民政策具有如下重要特征：

1.技术移民政策成为欧美国家提高本国经济和技术创新活力的重要社会政策。

欧美国家面对日益严重的老龄化、创新技术人才短缺、国内技术人才市场不能满足本国经济与社会的快速发展对技术人才的强烈需求的现实问题，制定和实施技术移民的政策，不仅有利于延缓人口老龄化趋势，更重要的是满足本国高技术产业对人才的强烈需求，有利于本国参与全国性的人才竞争，提高本国的经济与技术创新的活力。

2.技术移民的居留审批期限大大缩短，是加速引进外国人才的重要举措。

针对一般的劳工移民、家庭团聚移民以及难民申请者的居留审核期限，一般都有明确的法律规定，往往需要较多时间处理移民申请材料。但对于技术移民，大都对必要的、繁琐的居留审核程序进行了简化，大大缩短审核期限。一方面是因为跨国境的技术移民流动性随着经济全球化加快而增强，高端技术人才首选的移民目标国家必然是美国、加拿大等传统移民国家，作为第二类的备选国家，如西欧国家的技术移民资格和居留审核期限过长，无疑会把技术人才推向美国。另一方面，西欧国家对高技术移民，尤其是IT 产业、电子产业、新能源等领域的技术人才，充满了渴望。因此缩短技术移民的居留审核期限就成了各国加速引进外国技术人才的重要举措。

3.技术移民的家庭团聚权益日渐得到有效保障，对吸引更多的外国技术移民发挥了重要作用。

伴随着西欧国家经济发展陷入低迷，失业率持续走高，失业人口规模不断扩大，劳工移民政策首先被废止，随后家庭团聚移民政策也进入严格限制时期。但从德国、法国等国实施的技术移民的政策来看，只要作为高技术人才或IT 产业的技术专家的申请获得批准，那么在一般情况下，其随行的配偶和子女也会同时获得入境和居留许可。比如德国的绿卡政策规定，允许IT 产业的外籍专家及年龄未满18 周岁的子女一同赴德，且签证期限相同。对于配偶，首先允许申请12 个月的工作许可，如能延长到24 个月后，可以申请无限期的工作许可。法国的“优秀人才居留证政策”规定，优秀人才证件持有人的配偶和子女不受当地家庭团聚程序的限制，可马上申请在法国居住、学习或工作。这些优惠政策的实施，最大限度地打消了技术移民者对于家庭团聚的顾虑，对吸引更多的外国技术移民发挥了重要作用。

对于中国的技术移民政策来说，这些措施收到了一定效果。近10年来，中国由于快速发展的经济，不断改善投资环境以及日益完善的人才激励机制，对海外人才的吸引力和凝聚力逐渐增强。特别是1993年11月中共中央提出“支持留学、鼓励回国、来去自由”的留学方针后，1994年以来，归国留学人员以每年13%的速度递增。不过也应该看到，这些措施从总体上来看还是一些临时性的政策安排，政府还需要从整体上来处理国际移民问题，适时地推动移民管理体制的专门化和法律化。

鉴于中国尚处于社会主义市场经济起始阶段和并非高福利国家的国情，笔者认为我国不具备像美国在吸引人才方面的软实力，所以直接借鉴美国的签证设计内容不可取，而是应该更多地效仿永久和临时居留和签证的这种分类的模式以及其下对各种人才的区分。中国技术移民立法的重点应采取修改现行的“中国绿卡”制度，简化外国人才入出境手续，改革签证类别等举措。

三、完善中国技术移民立法之建议

（一）在现有中国出入境管理法律框架下着手技术移民立法

2002年5月7日，中共中央和国务院发布《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》，要求“研究制定投资移民和技术移民法，为吸引和聘用海外高级人才提供法律保证”；2003年12月26日，中共中央和国务院发布《关于进一步加强人才工作的决定》中要求“按照国际惯例和市场规则，抓紧制定投资移民法、技术移民法”。2004年我国颁布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》中开始有技术移民的规定；但是该规定还远远不能满足实际需求，例如，在技术移民评估基础、评估体系、评估导向、申请条件、劳动力市场和高技术工人方面的规定还存在不足和缺憾。［11］

2010年，中共中央和国务院发布《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》中要求“完善实行外国人永久居留权制度，吸引外籍高层次人才来华工作，加大引进国外智力工作力度，探索实行技术移民。”虽然我国已出台了《中华人民共和国国籍法》、《全国人大委员会关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定》、《中国公民因私事往来香港地区管理办法》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》、《因私出入境中介活动管理办法》、《中国公民出国旅游管理办法》和《外国人在中国永久居留审批管理办法》，但这些法律法规侧重于出入境管理，对涉及技术移民和难民的居留问题立法尚有缺陷。我国即将出台的新《出境入境管理法》，是对1986年《公民出境入境管理法》、1986年《外国人入境出境管理法》和2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》等法律法规的合并立法，也是中国实现出入境管理法向移民法转变的关键一步。

西方一些传统的工业国家，通过专门的移民法形式，在对国际移民的定位、价值取向、机构、技术、原则等基本理论方面有了新的突破。在经济移民制、技术移民制、投资移民制、亲属移民制、难民和非法移民和学生签证等移民具体制度上不断创新，在移民法、移民融入和国籍关联等操作和配套措施方面日趋完善。中国有必要借鉴国外的技术移民立法经验，对之进行系统审视和认真思考，结合本国国情，创造性地实现中国出入境管理法跨越式发展。因此，笔者建议中国政府应充分发挥作为移民法后发国家的优势，在推出新的《出入境管理法》以后，在条件成熟时，可以考虑统筹兼顾国籍、签证、边防检查、外国人居留和定居等移民问题，由国务院制定有关技术移民的法规，技术移民的签证类别可与其他普通签证类别一并由国务院规定，有利于对海外人才设计新的签证类别。

（二）完善技术移民的出入境管理

随着市场经济的快速发展，大量外国人涌入中国寻求商机，参与贸易、投资。目前来华的外国人多数持旅游签证和商务签证，有效期分别为6 个月或者3 个月。繁琐的出入境签证手续导致入境外国人未及时处理完入境目的就面临着签证到期的压力。但是他们大多数并没有重新办理入境手续，而是选择滞留中国。只要不遇到公安机关严打阶段，这些外国人很少会被发现而遣送出境。①此类行为属于“三非”现象之一：“非法拘留”。依据中国现行的出入境管理法规，外国人在华设立外商代表处及其年审、延期的成本过高，给外国人1年的工作签证时间太短；并且很难依法申请到中国的永久居留权。与此相反，像美国、英国、澳大利亚等国家为吸引有高学历、高技术人才入境本国定居，每年都设置一定数量的移民配额，政府会鼓励并邀请这些外国人才成为其永久居民。［12］因此，笔者建议对于短期来华工作的外国人可以发给其90 天或180 天的普通工作签证；对于来华长期工作的外国人才，可以发给其1-5年的签证，5年期满依法准许其申请中国“绿卡”。

根据公安部的统计数据，近10年以来，外国人入境人数以年均10%左右的速度递增。中国加入WTO 之后，对外国人的入境、出境、居留、入籍等法律规定的内容明显滞后，获得永久居留权和取得中国国籍的高门槛，致使许多打算来华发展的高技术外国人才得不到永久居留证。屡禁不止的外国人“三非”现象暴露了我国现行外国人出入境管理法律体制的缺陷，亟需改革。

（三）完善对技术移民的永久居留管理

我国2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》评估技术移民申请资格采用的是一般性审核制，而不是记点积分制。我国也应该根据我国国内劳动力市场对外籍人才的需求，确定技术移民申请人应该具备的各项能力、能力对应分数和评估通过分数。年龄、学历、工作经验、汉语能力、个人收入等方面都可以设定特定的分值，只有达到一定综合分值的外国人才有资格申请在中国的永居权。这样就使评估操作起来会更客观、更准确，而且更有效。准备申请我国永居的人士可以按积分标准先给自己打分，看自己是否符合中国的移民要求，这种透明的移民管理制度对吸引合格人士是非常有利的。［13］

中国的出入境移民管理部门因为法律法规的不完善而对签发永久居留类技术移民签证拥有加大的自由，可能主观地加大外国人才取得永久居留的难易度。积分评估制度综合评估其签证或移民申请条件的制度，与主观因素过重的非量化评估相比，积分评估制具有客观、准确和灵活的特点。积分评估已经在发达国家和地区普遍取代了非量化评估，成为通常做法，并日益成熟。因此出入境移民管理部门可以建立积分评估制度，审核申请人的资格和条件是否符合积分评估的各项因素，以及判断申请提交材料的真伪。只要外国人通过了技术移民评分评估，出入境移民管理部门就必须签发永久居留类技术移民签证，并且应该及时公开和透明引进外国人才统计数据和法律文件，让社会各界了解和支持引进外国人才工作，解除许多外国人才对现行政策的不清楚之处和困惑。

综上所述，笔者认为我国的技术移民立法需具备开放和包容的精神，立法既要具有前瞻性的禀赋，又要与时俱进、循序渐进。具体而言，技术移民立法宗旨应该以保障本国公民就业为前提，促进国际高层次人才合理流动为目标；鼓励外籍人才短期入境工作为主，长期永久居留为辅的技术移民政策。技术移民的签证类别可以归为普通签证之一，普通签证的类别和签发方法可由国务院规定。因为中国应以务实的国家利益至上为移民政策的价值取向，只有根据社会主义市场经济发展需要选择合适的外国人入境，积极接纳技术移民和投资移民，坚持人类财智共享的原则，才能有效地杜绝“三非”现象。

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