云南省城镇上山可行性分析

陈根鹏，朱庆华

（1.剑川县林业局，云南剑川 671300；2.云南省林业调查规划院营林分院，云南昆明 650021）

1 城镇上山理论的提出

云南山区、半山区占全省总面积的94%，坝子（盆地、河谷）仅占6%，可利用的平地资源相当有限。经过多年来的城镇化、工业化，有近30%的坝区已经被建设用地占用［1］。“十二五”期间，云南省城镇化率每年将增加2个百分点，“桥头堡”建设和西部大开发也对用地保障提出了新的更高的要求，建设用地需求剧增，坝区优质耕地减少势头迅猛，土地开发与保护的矛盾愈发突出。多数城镇“摊大饼”式向坝区平地扩张，虽然实现了占补平衡，但占优补劣、占坝补山的现象较为突出。如果不及时进行保护，坝区优质耕地将进一步减少。云南省8°～25°土地约占全省国土面积的47%，适宜开发建设的荒山荒坡总面积约115.7万hm2，宜建山地空间十分巨大，且多为低丘缓坡，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。云南省将通过完善土地利用规划，将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行挂牌特殊保护。

城镇上山理论由云南省省委书记秦光荣提出的。2011年11月1日，昆明市召开保护坝区农田建设山地城镇工作会议，组织和动员全市上下，因地制宜、科学规划，全面提升山地城镇、山地园区规划建设开发水平，努力走出一条具有云南特色、昆明特征的新型城镇化道路。2011年11月25日，云南省第九次党代会召开，秦光荣在作报告时再次指出：按照“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”的要求，完善城镇发展思路，转变建设用地方式，严格保护耕地尤其是坝区优质耕地，用好用足国家低丘缓坡地综合开发试点省差别化土地政策，引导城镇、村庄、工业向适建山地发展，建设山地城镇。

2 可行性分析

城镇上山，既保住了赖以生存的耕地，又拓展了城镇建设的空间；既开发利用了荒山荒坡，又营造了美妙生态景观。虽然前景很好，但也存在很多问题。笔者主要从以下几方面对云南城镇上山的可行性进行了分析。

2.1 良好的氛围环境

“城镇上山”一提出，很快得到了党中央、国务院领导和有关部门的充分肯定和高度评价，认为云南省的这一用地探索走在了全国的前面，也希望云南省在城镇上山这方面做试验、示范。大家普遍认为，这是省委、省政府审时度势、立足省情、着眼长远提出的用地新举措，各级领导干部都要提振信心，认真贯彻落实好这一“谋划未来，造福子孙”的民心工程。

2.2 广阔的发展空间

云南省城镇上山的重点区域是8°～25°的低丘缓坡地，特别是造林、成林困难的荒山荒坡。据统计，云南省8°～25°的低丘缓坡土地占全省国土面积的47%，适宜开发建设的造林、成林困难的荒山荒坡总面积约1 157 000 hm2，可为云南省城镇上山提供广阔的发展空间。

2.3 优惠、配套的政策措施

2.3.1 中央的优惠政策 云南省保护坝区农田、建设山地城镇的决策得到了党中央、国务院领导的充分肯定，国土资源部等有关部门对这项工作高度重视，认为是落实中央“最严格的耕地保护制度”的创造和探索，给予大力支持，并把云南确定为全国唯一一个全省范围内试点“低丘缓坡综合开发利用”的省份。

2.3.2 地方的配套政策措施

（1）云南省专门出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》，提出了实施差别化土地政策，支持鼓励城镇上山，必须占用坝区良田的，将付出高昂的土地成本。对在100 hm2以上（含100 hm2）、平均海拔在2 500 m以下坝区内占用耕地（含园地）的，除按照规定补充耕地或缴纳耕地开垦费外，还需按照所在区域新增建设用地土地有偿使用费的20倍征收耕地质量补偿费，专项用于基本农田保护、适建山地公共基础设施建设和前期开发等。

（2）调整完善《土地利用总体规划》（2006～2020年），通过调整，坝区调向山地的新增建设用地14 667 hm2，坝区优质耕地新划入基本农田210 000 hm2，坝区优质耕地基本农田保护率达81.6%。此外，国土资源厅等部门还分别制定了山地城镇人均建设用地控制标准、地质灾害防治、环境保护、水土保持、基础设施配套、资金支持等措施和办法，为城镇上山奠定了坚实的基础。目前，云南省已全面完成坝子界定和坝区面积核实，共确认核定100 hm2以上坝子1 699个，核实了坝区耕地、园地、城镇建设用地等土地利用情况，为保护坝区农田、建设山地城镇各项工作提供了准确的基础数据和科学依据。

（3）科学编制林地保护利用规划（2010～2020年），通过科学编制林地保护利用规划（2010～2020年），优化林地空间布局，并积极配合国土部门，加强与土地利用规划的衔接，为城镇建设预留下发展的空间。据推算，未来十年，云南省新增建设用地约200 000 hm2，面对资源需求与供给的尖锐矛盾和发展与保护的“两难”，云南省委、省政府作出了“转变城乡发展思路，保护坝区优质良田，建设山水城市、田园城市、山地城市”的战略决策，将扭转城市建设紧6%坝区的思维定势，面向占全省面积47%的丘陵缓坡区［2］。对促进城镇化科学发展的山地建设项目，要优先安排占用、征收、征用林地定额指标，优先办理项目使用林地申报手续，优先安排预留的森林采伐限额。实行林地分级管理，科学合理地对林地进行分级区划界定，积极引导城镇建设规划和使用Ⅲ级、Ⅳ级林地，统筹安排城镇化所需林地定额。

（4）编制或修定城镇近期建设规划。在编制或修定城镇近期建设规划过程中，将坝区与已建成区相连的周边适建山地、坡地和未利用地优先纳入储备，进行必要的前期开发，积极引导城镇、村庄、产业向坝区边沿、适建山地发展，提高各类建设占用山地的比例。

2.4 推广10种城镇上山类型

云南省已初步探索了10种城镇上山类型。

（1）以大理为代表的具备向山地布局条件的中心城市，通过借鉴“保护洱海、保护海西、开发海东、开发凤仪”的成功做法，大力推进山地城市建设。

（2）以昆明长水国际机场、丽江火车站为代表的基础设施建设项目，通过科学论证、精心选址，向适建山地布局。

（3）以宜良、普洱工业园区为代表的工业园区用地，通过“项目向园区集中，园区向山地布局”，实现“保护耕地，工业上山、上坡”。

（4）以腾冲、版纳为代表的影视、康体、休闲度假等文化旅游产业，根据其提供精神性、娱乐性文化产品的特征，通过因地制宜、突出特色，大力推进项目向山地发展。

（5）以磨憨、瑞丽为代表的口岸建设用地，结合地理、地貌特征，向适建山地布局。

（6）以楚雄职教园、弥勒中学为代表的教育事业用地，根据实际情况，经过合理选址、严格论证，大力建设“山地校园”、“坡地校舍”。

（7）以绿春县为代表的地质灾害防治重点地区，通过科学论证，在采取工程措施治理 泥石流、滑坡等的地质灾害的前提下，实施削峰填谷、推石造地，实现“减负降压、拓展新区”。

（8）以马龙县现代农业产业园、五华区西翥生态科技试验区为代表的现代农业产业 园区，根据宜农则农、宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的要求，充分利用山地大力发展种植业、养殖业、林业等现代大农业观光科研项目建设。

（9）以水电、风能和大型水利设施建设为代表的能源项目用地，结合项目用地特点和 移民生产生活的实际需要，选择适建山地进行项目建设移民安置，既要使项目实现良好的经济、社会和生态环境效益，又要确保移民“搬得出、稳得住、能致富”。

（10）以富源、昆钢大红山矿区为代表的矿村共建社会主义新农村、构建生态和谐矿区的成功做法，改善矿区所在地基础设施条件，增加农村群众收入，完善公共服务体系。

2.5 提出“三个一批”稳健的低丘缓坡土地开发思路

所谓“三个一批”则分别指启动一批、提升一批和储备一批。目前，云南省在2011～2012年初启动实施一批国家级和省级试点项目，于2012年5月前完成场地平整等 前期一级开发工作，2013年底前完成试点工作［3］。总体要求是严格控制项目区建设用地 规模，不得占用良田好地，占用耕地不超过用地总规模的30%。提升一批，是指在总结的上述十种类型中已完成项目经验的基础上，把十种类型中未完成的项目纳入试点，总结提升十种类型的成效和经验，特别是总结项目在地质灾害防治、基础设施建设、引导工业和城镇建设向山地布局、生态保护与治理等方面的经验，提炼一批低丘缓坡土地 综合开发利用的典型和示范项目。储备一批，指在2012年6月前，各试点县（市、区）编制完成低丘缓坡土地综合开发利用专项规划，统筹安排综合开发利用试点项目区块，科学合理确定建设开发的项目区范围和建设期限，做好与城乡建设、产业发展、环境保护等相关规划的协调衔接，提出后续试点项目计划，纳入项目储备库。

2.6 城镇上山不全意味着在林地上搞建设，也不会对生态环境造成破坏

云南的城镇上山不是到大山里面建城镇，也不是在自然保护区、天然林或者是过高的坡度上建城镇，而是指低丘缓坡，连绵起伏的丘陵地带、城市坝区的边缘地带、坡度不大的缓坡地带，具体来说就是选择8°～25°的坡地，特别是造林、成林困难的荒山荒坡 才是用地上山的重点区域。所以一定要一直有“不得随意占用林地和破坏林地”的意识。真正必须征占用林地时，仍然依法严格执行和办理林地征占用审批程序和手续，坚决杜绝“未批先占、少批多占、不批就占”的现象发生，不可有丝毫的松懈和纵容。

云南正在实施“森林云南”计划，在坡度25度以上的山地，建设生态屏障区。未来5年全省将新造林200万hm2以上，改造中低产林133万hm2，使全省森林覆盖率从现在的48%（新标准）提高到50%以上。另外，对全省67万hm2陡坡地，争取用10年时间全部实施生态治理和恢复。城镇上山不仅不会破坏生态，而且将营造城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中的生态景观。

2.7 资金保障

2.7.1 山上搞建设的投资比在平地的低 山上搞建设的投资不会比在平地的高，相反，事实证明，有的项目在坝区的前期投入就比在山区的前期投入多很多。首先，平地坝区建设可能面临很大的拆迁量问题，那就要赔付很大一笔拆迁补偿费，对占用耕地的，既要按照规定补充耕地或缴纳耕地开垦费，还要征收高额的耕地质量补偿费。其次，平地坝区的地价远比山区的高，征地过程也是矛盾重重。第三，政府通过减免山地使用费用、给予财政补贴、大幅度提高坝区用地 成本等手段来保证山上搞建设的投资不比在平地的高。

2.7.2 加强引导，加大投融资力度，为加快山地城镇建设提供资金保障 为了鼓励城镇上山，政府会采取多种措施，加强引导，加大财政、金融支持山地城镇建设的力度；按照“谁投资、谁受益”的原则，引导和鼓励更多社会资金投向山地城镇建设；积极采用BT、BOT、TOT等市场化模式，多渠道筹措资金，加大投融资力度，为加快山地城镇建设提供资金保障。

3 明确几点认识

3.1 正确理解“城镇上山”中的“城镇”概念

“城镇上山”中的“城镇”不是严格意义上的城镇，它涵盖很广，可以是机场、火车站、校园、口岸、电力和水利设施等基础性设施用地，也可以是工业园区、农业产业园区或矿村共建的社会主义新农村，还可以是影视基地、休闲度假区等发展文化旅游产业用地，可选择性较强［4］。所以，各地在借鉴和建设中，要因地制宜，不必贪大求全上规模，力戒大开大挖。易对生态环境造成污染和破坏的如工业项目等，都要认真规划，坚持和严格建设项目的环境评价制度，倡导建设绿化率比较高的、对环境友好的建设模式，对“两高一资”的项目进行严格控制。不能一味挖山填壑，而要更好的依山就势、组团发展。否则，不仅工程费用增大，还可能引发交通、环境和地质灾害等诸多隐患。同时，还要在基础设施上对节能减排做硬性的安排，严格实施，严格监管，严禁“以邻为壑”地乱弃、乱排和乱放。避免在城镇上山过程中对环境造成影响和破坏。

3.2 正确理解和处理好“城镇上山”与“农民进城”的关系

首先，城镇上山是农民进城的载体，它可以容纳更多进城的农民；而农民进城又是城镇上山的发展源泉，没有农民进城，城镇上山就失去了意义。通过城镇上山，一些规模偏小的村子合为一个城镇，人口聚集也会让各种市场形成，激活发展潜力。其次，城镇上山，农民进城，不是意味着把农民从山上随便赶走，然后让城里人进山搞城市，也不是意味着农民一下子就“农转非”。农民进城是一个渐进过程，有一个过渡期。在过渡期间，他们兼有市民和农民两种身份，同时保留农村的5大权益和享受城市的5大保障，通过政策引导，使农民带着资源、资产、资金、尊严进城，分享城市发展的利益。

3.3 山地城镇建设要走可持续发展之路，建出特色

云南，是多彩的云南，民族多样性、文化多样性、生物多样性、生态多样性，这是云南独一无二的优势和特色。要保持和保护好这些优势和特色，就要正确处理好开发与保护的关系，走可持续发展的山地城镇建设之路。

各地在山地城镇规划和建设过程中，要根据自身实际、因地制宜、突出特色，积极倡导保护环境、尊重自然、依山就势、融入自然的理念，注重生态景观保护，充分利用水面、山丘、农田、林地、草地进行生态景观分隔，促使城镇、村庄组团式发展，提升城乡人居环境，营造富有特色的山地、山水、田园城镇特色景观。同时，要与各地优秀的传统文化紧密结合，充分借助历史文化名城、名镇、名村、街区和物质文化遗产、非物质文化遗产、优秀历史建筑，努力营造优秀传统农耕文化、民族文化与现代城市文明交融共生的城市文化，真正做到在科学合理开发中保护，在保护中开发，推进山地城镇的可持续发展，努力建设一个基于生物利用、文化保护、民族意蕴保护、具有农业审美意义的生态智能城镇，而不是一座喧嚣、拥挤、摩登、时尚的平庸城市群。

3.4 允许全省范围内试点城镇上山，但不能一哄而上

云南省是全国唯一一个允许在全省范围内搞试点城镇上山的省份，但必须切合各地实际，扎实有序推进，切忌在无规划无论证的基础上一哄而上，甚至是重复建设，更不能随意圈地占地，必须坚持最严格的节约集约用地制度不动摇。

4 结论

“城市用地上山，建设山地城镇”，这是云南率先探索的一条有特色的城镇化发展道路。城镇上山，不仅是破解用地紧张的途径之一，也将会是绿色城市的新方向。只要认识到位、开局走好、工作扎实，按照蓝图，5年后云南画卷将是“山水田园一幅画，城镇村落一体化，城镇朝着山坡走，田地留给子孙耕”的和谐图景。

［1］ 云南省政府.关于加强耕地保护 促进城镇化科学发展的意见［Z］.2011.

［2］ 云南省林业调查规划院.云南林业主要数据手册［Z］.2009.

［3］ 刘滨谊.现代景观规划设计［M］.南京：东南大学出版社，2010：4－5.

［4］ 黄光宇.山地城市主义［J］.重庆建筑，2005（J）：2－12.