晋城市退耕还林后续产业发展思考

胡 彬

（山西省造林局，山西 太原 030012）

退耕还林工程是党中央、国务院对生态环境保护建设的一项重大决策，是国家实施最大的一项林业生态工程，它政策性强、投资大、实施年限长、涉及面广，关系到千家万户退耕农户的切身利益，是全社会关注的德政工程。工程实施以来，无论是对生态环境的改善，还是对调整农村产业结构、增加山区农民群众收入、促进社会经济可持续发展，都具有十分重要的意义。

2007年8 月，国务院为了保证退耕还林工程健康有序的发展，出台了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号）。2012年以来，山西省退耕还林工作紧紧围绕贯彻落实国务院精神为指导，以退耕还林成果巩固为核心，积极组织各工程市、县就退耕还林后续发展及成果巩固专项工作方面开展了调查。晋城市具有典型的太行山地理特点，对研究晋东南地区退耕还林后续发展具有一定的推动和启示作用。笔者通过对晋城市就如何落实好国务院文件精神及科学发展观，如何选择好成果巩固项目等进行了详细调查，并提出有益的建议。

1 基本情况

晋城市地处山西省东南部 ，国土总面积9490km2，占全省国土总面积的6.07%。土壤以褐土为主，气候温暖，雨量充沛，植物种类繁多，全市有林面积33.87万hm2，森林覆盖率达到35.70%。

1.1 工程建设成果显著

晋城市于2002年开始实施退耕还林工程，工程涉及泽州、高平、阳城、陵川、沁水5县（市）77个乡（镇）、48160多户农户。截止2007年底，全市共完成退耕还林工程造林3.79万hm2，其中退耕地造林1.17万hm2，宜林荒山荒地造林2.41万hm2，封山育林2200hm2。目前，退耕还林工程区生态环境已有明显好转，并有效地控制了水土流失，促进了农村产业结构的优化，增加了农民收入，加快了林业自身的发展，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。

1.2 后续产业初现成就

1.2.1 林草间作，发展中草药业

在退耕还林工程建设中，陵川县依托中成药企业，引导农民实施核桃（花椒、柿子）+党参（金银花、黄芩）为主的经济林间作药材模式、侧柏（油松）+党参（金银花）为主的生态林间作药材模式，不仅增加了农民收入，也为中药材生产开辟了广阔的市场。

1.2.2 利用刺槐林，发展壮大养蜂业

退耕还林工程实施之初，沁水县就立足实际，着眼当前，放眼未来，利用刺槐优势大力营造刺槐林，三年共培育6000hm2，为当地的刺槐种子、花深加工及养蜂业奠定了坚实的基础。

1.2.3 发展干果经济林

干果生产是山区农民收入的重要来源，晋城市从长远考虑，在退耕还林工程建设中，大力发展深受农民欢迎、积极性高的干果经济林，从根本上解决老百姓的长远生活、生计问题，促进农户增收。

1.2.4 发展森林旅游业

随着社会经济的发展，人们对生态的需求愈来愈大，森林旅游成为人们的新爱。基于这种情况，晋城市在景区及周围地区的退耕还林工程建设中，逐步形成了风景林与生态林相结合，充实森林旅游内涵。旅游业的发展带动了当地相关产业的发展，增加了老百姓的就业门路及收入。

1.2.5 发展用材林

晋城市水资源丰富，是华北地区富水区。鉴于这种情况，晋城市在水、肥条件较好的地块培育了以速生杨为主的用材林。目前，全市以杨树为主的用材林近万亩，杨树的生长周期8a～10a，按成材后每公顷1600株、每株100元计，10年后，可创造1亿元的经济价值，是农民致富的好门路之一。

2 存在问题及分析

2.1 政策滞后，没有明确发展思路

退耕还林后续产业发展是一项系统工程，涉及多部门、多行业，不是林业部门的独角戏。各级政府既没有出台相关的政策，也没有明确的发展思路，各地的发展只是根据自己愿意，各自为战，这些都制约着后续产业向集约化、基地化方向发展。

2.2 土地矛盾，阻碍后续发展步伐

晋城市有农业人口128万人，占总人口的58%，耕地面积18.23万hm2，农民人均耕地仅0.1067hm2。在退耕还林初期，由于当地政府把握政策不够严密，导致农民把一些产量高、肥力好的耕地也作为坡耕地退耕。目前，由于国家对种小麦等农作物的补贴，人地矛盾突出，复垦现象频频发生，直接影响退耕还林成果的巩固，阻碍后续产生发展步伐。

2.3 投入较少，后续产生发展难成规模

晋城市退耕还林后续产业已成型的只是退耕农户自由发展起来的，他们投入少、规模小、效益低、竞争力弱，没有形成一定的规模化生产，只能维持基本生活，难以在市场上立足，难以起到增收致富作用。

2.4 缺少规划，区域布局较为分散

规划是一个工程、一个项目成功的前提，也是工程成败的重要内容。晋城市的退耕还林后续产生发展从总体看，没有一个全市或全县的整体规划，遍地开花，布局分散，区域优势难以发挥，企业的持续发展能力较差，往往没有什么很好的前景而言。

2.5 缺乏典型，没有龙头企业带动

晋城市目前在退耕还林后续产业发展方面，仅陵川县的中草药生产与北京同仁堂等公司达成了协议，其他都还处于自产自销的初级阶段，利益没有保障。如沁水县刺槐林，面积虽大，蜜源虽充裕，但没有与蜂蜜深加工企业联成一体，远不能发挥其应有的价值。晋城市有大面积的核桃，但由于管理和加工工艺落后，价格只是长治市屯留县的一半；元宝枫的加工转化更是处于设想阶段。

2.6 荒山造林成活、保存率较低

从调查情况看，晋城市的荒山造林不如退耕地还林，在一些自然条件相对较差的地方，造林质量低，并且保存率、成林率不高，这就直接影响到退耕还林后续产业发展的开展。

3 对策及建议

3.1 把握政策

3.1.1 各级管理部门应严格把握国家各项政策

目前，各工程县应积极对现有的退耕还林任务进行逐村、逐户、逐小班的核查，对有争议的小班要及时进行调整，对不达标的要及时进行补植补造。同时，还应该向群众明确退耕还林的责任和义务，退耕户在享受国家补助的同时，应承担自己应尽的义务，将自己完成的退耕还林任务管理好、保护好。

3.1.2 根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》精神和国家发展和改革委员会等六部（委）局《关于做好巩固退耕还林成果专项规划编制工作的通知》要求，国家将对退耕还林工程区进行基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业建设及技能培训、补植补造。各工程县应根据当地实际情况，充分尊重农户的需求，完成好各项建设任务。林业部门应抓好补植补造工作，真正实现退耕还林成果得以巩固，退耕农户长远生计得以解决。同时，要把握好巩固退耕还林成果专项资金的使用方向，集中力量解决好影响退耕农户长远生计的突出问题，确保这一资金能惠及多数农户。3.1.3间作问题

退耕还林实施初期，国家明确规定，退耕地内不允许间作农作物。目前，国家为了进一步使农户增加收入，允许农户在管护好自家退耕地的基础上，可以间作豆类等低秆作物。各工程县应把握这一政策，在保护好现有退耕还林成果的基础上，最大限度地增加农户收入。

3.2 找准重点

3.2.1 选好树种

晋城市地处山西省东南部，立地条件相对较好，可供选择的树种相对较多。各工程县应在适地适树的原则上，尽量选择受当地百姓欢迎，且有利于形成产业，促进当地经济发展的优势树种。如阳城县种植桑树养蚕已形成了一定的产业链。

3.2.2 模式配置

在不断完善已成型的基础上，各工程县应积极探索适合当地退耕还林后续产业发展的新模式，从根本上解决模式单一、效益不突出的现象。如林草间作，发展畜牧养殖业等。

3.2.3 培养龙头企业

政府要重视培养和扶持本地龙头企业，同时要积极联系外地效益好、潜力大、适销对路的企业加入到当地退耕还林后续产业发展战略中来，使企业与农户形成经济利益共同体，这样不仅可以带动产业发展，还可以优化本地区的经济结构，促进当地经济更好地发展。

3.2.4 提高林分质量

从调查结果看，晋城市退耕还林工程林分质量普遍不高。各工程县应加大对现有低质低效林的品种改良及改造；对现有经济林实施施肥、管理等丰产措施。通过间作等方法，改善林分质量，从根本上解决好退耕还林后续产业发展不起来的关键点。

3.3 搞好规划

退耕还林成果巩固专项规划，建设内容多、操作更复杂，农户、社会更加关注。各工程县应首先在政策宣传上把准确、全面、导向清晰的政策和原则，传给社会和退耕农户。巩固退耕还林成果专项规划，要实行地方政府负责制，县级人民政府是具体的组织者和实施者，规划应本着自下而上的原则，以村为单位，统筹安排，充分尊重退耕农户意愿。退耕还林专项资金使用的内容和重点，应该由县级人民政府依据国家的政策规定，结合当地实际进行规划编制，再由县级人民政府上报市级人民政府批准后，上报省林业主管部门汇总。

3.4 突出效益

针对晋城市退耕还林后续产业发展的现状，结合国家专项资金规划，当地政府应通过统筹规划，因地制宜发展有一定基础和规模的后续产业。同时可以依靠科技做文章，发展一批低成本、高收入的建设项目，增加退耕农户的经济收入。退耕还林工程涉及到广大农民利益，当地政府应从事关国家生态安全、全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的高度，充分认识巩固退耕还林成果及后续产业发展的重要性和紧迫性，采取有力措施，确保退耕还林成果得以巩固，百姓得以增收。