城镇化及相关问题研究

王东坡，刘岱宁

(1.中央民族大学管理学院，北京 100081；2.河南大学经济学院，河南 郑州 475001)

城镇化及相关问题研究

王东坡1，刘岱宁2

(1.中央民族大学管理学院，北京 100081；2.河南大学经济学院，河南 郑州 475001)

城镇化是现代工业文明取代传统农耕文明的过程，同时也是人口迁徙的过程。工业化促使农业剩余劳动力出现，农业人口迁移依附于区域产业结构和农地制度，以此为基础分析我国城镇化的困境在于土地制度的改革，调整农业产业化结构，并提出加强土地流转制度的供给以及利益再分配的建议。

城市化；新型城镇化；产业结构；农地制度

在改革开放初期，粮食、工业分区发展战略的实施，使城乡分治的行政体制产生二元分割的城市化模式，学界对我国城市化的发展模式发生多次争论，焦点是城市化的重心在大城市还是小城镇。经过长期的争论和实践，目前的共识是发展多层次的城市体系，即在区域经济产业发展过程中，使小城镇作为城市体系的重要组成部分承载大部分乡镇人口，并通过生活基础设施网络将区域城市体系联系在一起，实现功能互补的动态组合。

一、从城市化到城镇化

衡量区域城市化的维度有人口聚集规模和产业结构指数，经济学将产业划分为三个层次，第一产业属于初级产业，如农业位于基础地位；二、三产业则属于更高层次的产业，如装备制造和现代金融业，它们决定了区域经济的发达程度。伴随产业积聚的是人口的积聚。在工业革命之后，农业剩余劳动力开始向密集劳动制造的工厂所在地集中，即由小农户转为产业工人，形成了长时间大规模的人口迁徙。对人口迁移的研究有很多，较为著名的有斯密、拉尼斯、费景汗的人口流动模型，其研究的起点都注重于发达国家在工业化进程中形成的人口城市化的过程，尽管其模型假设不尽相同，但运行机制和结论都是以小农户转向城市生活为前提。托罗达则通过对发展中国家的人口流动的研究，指出城市作为现代文明的聚合体，对个人发展而言有更大的愿景空间。即使机械制造使现代城市依然存在失业，但个人对城市生活的预期发展愿景是促使人口流向城市的原因。其人口流动模型假设基于个人发展愿景，即传统农户有向城市迁徙的惯性。

依照马克思主义的观点，农业机械的应用降低了农业生产对人口劳动力的需求，成为剩余劳动力的农户会流向工业革命的发源地——“城市”。伴随着工业化，在城市形成了人口集聚，伴随人口的集中又形成了城市中消费、居住及现代服务业的集中和演化，促进了城市现代文明和政治理念的发展。按照G·比特诺的观点，城市是人民的集合，人口向空间进行集聚的动力在于消费品的丰裕和繁荣中心所具备的悠闲舒适的工作和生活状态。伟大的城市表现在居民的数量和力量的伟大。城市兴起取决于权威、力量、快乐和利益等四个要素。权威体现为城市的建造者在城市发展过程中的表现，强大的建城者能够提高先进要素集聚的效率，伟大的城市总是代表着国家政治的中心。而城市的力量则表现为国家的军事力量和先进生产力，由此吸引世界范围内的人口和先进经济要素的集聚。快乐表现为城市中能工巧匠制造消费品的愉悦性，利益表现为城市为居民提供的公共产品和服务。

现代城市的发展历史体现了工业化向社会各领域渗透。伴随着传统农耕的消逝，人口流动对城市文明发展形成了推动力。现代城市的形成是工业和人口集聚的结果，从经济社会变迁的规律来看，人口的迁徙往往是随着集市的变化而变化，其逻辑起点是空间范围内生产关系的变化促使人口集聚，而非小农化的人口迁徙过程则促进服务业的演化，进而促进了城市化的过程。但城市化并不意味着人口都要迁移到城市中，农户和农业的存在使农村的公共服务得以继续存在。城市极化超出了城市环境的承载力，过多的迁徙人口使城市建成面积呈倍地扩大，诞生了许多特大型城市，这些城市过快的发展方式往往会出现“城市病”，尤其是与自然环境承载能力的不协调和政府财政投入的捉襟见肘。与县(county)和城镇相比，城市(city)的公共设施改造和投资约是其10倍左右，基于人口整体利益，政府财政杠杆倾向于城市，并难以支付高密度的公共服务。城市经济结构与人口规模的不协调导致“贫民窟”的出现。城镇地区公共服务效能缺失又影响了农业的发展，进而形成城乡差距过大。

尽管在语境中城市化和城镇化的内涵存在分岐，但在使用中区别并不大，我国县以下不设市，县域只有城镇，因此城市化在县域的发展就被称为城镇化，城镇化更为强调的是发展县域城镇地区的城市性，更倾向于当前城市体系层次性的划分，而不是大城市的极化发展方式。

人口迁徙型城市化出现在工业化全面加速阶段，其特征为出现了许多特大型城市，这也带来许多问题，特大城市公共设施的投资和再度开发会很困难，单位土地人口密度过大，对城市环境造成极大的压力，城市社区承载了过高密度的人口，街道社区具有的共同利益使城市的整体利益过于碎片化。如欧美等西方国家在城市化初始化过程中出现城乡差距过大的问题，影响了农业发展，这些城市在过快的发育成长中往往会出现“城市病”，尤其是与自然承载能力的不协调，这些问题都引起学者和政府的关注。在英国和美国，当城市人口比例达到50%左右的时候，随着交通网络的便捷和城市性向郊区和城镇的普及，开始出现泛区域性城市化现象，如郊区城市化、分工型城市化、卫星城等“逆向城市化”现象。与人口迁徙型相比，结构转换型城市化更为注重城市群发展理念，其运行核心是按照区域范围内产业结构的层次性形成核心城市和分工城市，更加强调按产业将城市划分为不同的层次，结构转换型城市化的理念使农村地区的公共服务得到提升，进而缩短了城乡差距。但城市化的低密度蔓延造成土地资源的浪费，并引发出环境问题。针对这种问题，在本世纪初，美国规划协会提出“精明增长”的城市发展理念，以防止城市盲目蔓延和土地集约为理念，提倡在核心城市扩大人口密集度以实现城市的人力资源集聚，以核心城市群发展理念提升城市土地公共价值，提升中心城市单位土地的经济服务承载性，并以此迫使地方政府提升城市的公共服务水平，以城市公共利益的扩大实现传统高耗能行业和城市服务行业的空间置换，依照城市体系中产业结构转换的规律性，进行土地集约利用的政策调控，进而实现城市体系的区域经济分工，并在城镇实现要素集聚和土地的集约利用。

在多中心发展理念中注重对城市无序蔓延的治理，强调城市间经济结构和分工，以物流和信息化密切城市发展的关联度，实践中出现了城市群、中心城市区、核心增长极等循环发展型城市。后者是对前者发展思路的延续，并以新的形式表现出来，因此旧有的城市化是无序蔓延的，随着经济要素的自由流动而形成，对资源没有达到经济学的帕累托最优。中国进入现代农业阶段后，农业的可容纳劳动力远远高于现有农村劳动力数量，因此农业人口的迁徙将继续增长。但随着农业现代化建设，城市性在农村地区不断提升，目前人口回流的现象已经开始出现，这说明人口转移型城市化的趋势在不断弱化。

按照区域经济学的观点，区域性经济结构有三大因素，即经济中心、中心辐射区域和区域经济要素的流动网络。因此工业化的经济部门并不止步于工业建设，其代表是工业部门实现现代化先进生产力之后逐渐向社会各行业渗透的产业化过程，其外在表现是城市建筑的发展。城市文明是传统文明向现代文明发展的过程，区域经济活动的规模、结构和特征决定了区域城市化的发展道路，有的城市成为重工业城市，有的成为轻工业城市，城市间的产业关联性满足了社会需求的整体性。其区域产业积聚形态的变化过程表现为城市空间范围内产业结构的调整过程，产业的扩大表现为城市面积和影响力的扩大。在现代城市发展理念中，城市的区位、资源禀赋决定了城市的产业定位，在这些要素中，具备比较优势的城市才能够成为区域经济中心。

城市化的本质是城市性，即伴随传统乡村文明的消逝和现代文明在区域范围内的发展和普及程度。美国社会学家L·沃思指出，城市化意味着乡村生活方式向城市生活方式发展质变的全过程。[1]日本社会学家矶村英一给出了更为丰富的定义，认为城市化应该包括社会结构和社会关系的变迁，并具体把城市化分解为“形态的社会化、社会结构的城市化和思想感情的城市化”。[2]因此城市化的内涵不仅仅包括区域范围内城市观感的改变，更重要的是区域资源要素的配置更为合理。

城市的发展并不是城市观感的简单改造，产业的发展会带动城市建设和人口的积聚，城市化必须依附产业结构的变迁。与此类似，城镇化的起点必须依附产业结构的调整，在现行规则下，土地财政和农地流转已经阻滞了城市建设用地的存量。与早期人口迁移型城市化相比，伴随产业结构转换的再城市化过程在资源配置中更具有合理性。在交通网络发达的地区，在城市流动的时间被大大缩减，经济发展要素的辐射效应在这些城市周边依次展开，作为区域经济中心的城市能够以“同城效应”带动周边城镇的发展，如通过承接沿江老工业基地城市从辐射发展到乡镇企业、进而乡镇经济结构调整的“苏南模式”。沿海地区经济政策的成功表现为较早开放的沿海经济特区已经成长为具备世界性经济辐射能力的领先城市，其次是区域性中心城市的经济领先性和城镇地区基于农村公共服务的互动日益密切。[3]

二、新型城镇化概念辨析

以“苏南模式、温州模式、上海城乡统筹发展模式和珠江三角洲”等地区的城镇发展为例，无论促进城镇经济崛起模式是乡镇政府主导，还是家庭工业或者民间市场，都证明了小城镇具备发展和承接产业转移、就近吸纳农村劳动力到非农产业就业，进而提升农民收入的能力。实现现代化的城镇化建设是现代城市化体系中不可或缺的组成部分，但其本质仍在于提升区域范围内的城市性。城镇地区内部的产业崛起外在表现为城市性，长期来看，县域经济产业将具备区域经济的特征，但目前仍处于发展阶段。

我国工业化起源于向西方国家学习，属于次生性工业化，在少数地区实行特殊经济政策实现区域经济参与世界经济体系，进而突破我国工业化不具备次生性导致工业化发展缓慢的阻滞，沿海地区工业化程度发展到一定阶段，必然向其他产业和地区进行渗透，工业化程度较高的地区，乡村和城市的产业协调性越密切，其城镇经济内部产业化程度越高，其城市性的承载功能越明显。

从城市化规律来看，城镇体系的合理性应该是城市规模、结构以及密度三个要素的关系，以此为框架对初期城镇化结构进行分析，人口的自由流动受到以教育、保险等户籍制度的限制，土地制度则限制了土地收益的民间市场行为，使城市中民办工业的发展空间受到挤压，进而在城市附近的城镇地区蓬勃发展。与西方国家不同的是，城市二元体制的治理模式使我国民间产业大多形成在城镇地区。同时在区域性经济活动中，局部地区城镇化发展存在不合理性，特别是在工业化中民间因素的快速增加阶段，城镇功能的缺失使其无法支撑产业持续发展所需要的生存环境和叠加函数。而城市建设和公共服务必须依附产业结构的调整。与上述城市化最初的无序蔓延类似，城镇化同样面临旧体系向新型城镇化的转变，在二元体制下形成的产业中，建立相应的土地制度和公共服务制度，使产业结构调整和城市发展进行互动。

由于我国人口众多，城镇化和工业化的土地需求导致土地短缺的状况过早出现。如果将人口迁徙型和产业结构转换型城市化比作新、旧型城市化，城镇化的发展理念同样呈现出新旧的区别。旧的城镇化指的是城镇工业无序蔓延，土地不能集约高效利用的发展方式。在工业化初期，土地资源短缺并不存在，乡镇企业处于无序蔓延的状态，如“村村点火、户户冒烟”，土地没有得到集约式利用，其结果导致环境和土地资源过早短缺。二元体制使乡镇要素无法和城市产生互动，乡镇地区的城市性没有很好地随着经济发展进行普及，导致处处是农村，进而影响了城镇的人才缺失，如卫生、教育等公共服务的缺失，进一步加剧了城市功能的缺失，这对经济持续发展具有负面性。

注重城镇化和工业化协调的新型城镇化应该是针对并能够克服这一缺点的模式，它以产业结构基于市场规律分工为基础，区域产业分布更合理。政策规划使土地这一短缺资源能够重新得到充分有效配置的同时，提升区域城镇化的公共服务发展内部性。现行土地制度是国有土地和集体土地的双轨制，集体土地所有制强调了粮食和农民收入的社会保障性，而工业化过程中对土地的建设需求和土地保障性构成了内在矛盾。与15世纪英国“圈地运动”中强制农民转换身份不同，我国农民脱离农业、离开土地成为务工群体，是其在经济结构调整中利益推拉作用的自愿选择，也是由农业国转变为工业国，集体土地所有制的保障功能日益不能适应工业化的现实状况。如云南城镇上山，就实现了居住地和建设用地的重新配置。

随着“空心村”的大量出现，宅基地的利用效率不高，经济较为发达的乡镇，通过合并周围经济不发达的“空心村”，使周围存在的集体建设用地一起合并。通过宅基地等集体建设用地的空间置换，进而解决工业发展的土地资源瓶颈。在浙江、安徽、山东等地区都已经出现“镇级市”，试点的本质即是提升乡镇的城市功能，凸显其城市性，从而实现卫生、教育人才的积聚。和官方试点“镇级市”不同，在河南濮阳西辛庄，村名改为西辛市是集体做出的决定。这些经济较为发达的城镇都遇到了工业化土地扩张和建设用地短缺的矛盾。因此，在土地短缺的情况下，对土地进行空间的整合，是实现城镇经济发展的前提。这些村镇实现了人口和资源的积聚，是产业和要素自发积聚的结果。虽然这些村镇的城市化水平无法和大城市相比，但仍然超越了绝大部分的村镇，对流动人口具有一定的吸引力。

三、困境与建议

在推进城镇化的制度中，土地财政的效益是较为显著的，与土地相比，户籍制度在省域范围内的阻碍或许要轻得多，在郑州刘庄开展的问卷调查得出，有意愿将户口转为城市户口的农民工不到90%。刘庄是位于郑州市边缘的城中村，居住环境和社会情况较差。城乡居民的城镇公共服务区别不大。以社会保险为例，城镇户口的保险分为职工和居民保险两类，相比城镇居民保险而言，新农合使农村户口享有更多的优惠，户籍对教育、卫生、居住状况的影响度同样不大。走访得知，在义务教育阶段，除了入学程序不同，仅存在书本费的差异，均为就近、分片入读。高中教育阶段差别同样不大。城镇户口的公共服务已经不再具有吸引力，具有吸引力的是与职业衍生的公共待遇。职工保险相对居民保险具有较大优势，保险费用约占月工资的30%左右，从职工薪资扣除并由单位代为交纳，政府财政虽有增加但负担并不大。从2012年全国统计公报查阅到，全国参加职工保险平均约为17%左右，参保率最高的险种是工伤险，占27.3%，这说明城镇产业发展的职工服务制度还存在较大的调整空间。

由此可以看出，个人能够享受的城镇公共服务和职业开始具有日益密切的关系，相对计划经济而言的居民保险，职业保险明显更具有民间市场行为，依托产业能够支付较高的保险金，有利于政府为市场行为提供规范制度和发展平台。但相对于户籍而言，土地制度的改革触动了更多的结构利益，在农村地区整理宅基地，为建设用地提供活动空间，受到侵害的或许是农民收益。在现行规则下，将集体用地转为城市建设用地，级差地租能够弥补宅基地整理活动的费用。在对洛阳孟津县进行的走访得知，姚凹村(远离县城)宅基地整理后，在解决村民住宅问题后，复耕数达600亩左右，每亩复耕补偿为2.5万元左右。由于耕地的增加，县乡建设指标相应增多，由于村民不知情，增加的建设指标增值收益并没有给村民带来收益。而在郑州附近的村镇走访发现，能够将宅基地整理后的增值收益全部返还村民的仍是极少数，县级财政无法全部解决宅基地整理的经费，开发商进入开发的标的即是建设用地的商业开发权，其背书条款正是基于农民对土地增值的模糊性。这种商业模式在法理上违背了农民对土地处置的意愿权，同时集体建设用地不能像国有建设用地一样拥有法律明确规定的市场准入权。土地市场交换制度供给的缺位，又有意无意地消除了了村民对土地赔偿标准评估的可能性，同时，乡村治理中村集体的组织性，使村民无权参与补偿标准协商。

土地流转正如历史中的粮食价格剪刀差一样，使农户自主决定土地出租和现行制度的矛盾日益受到关注。集体土地所有制的价值诉求为农户的社会保障，在农户不断流向城镇的过程中，集体所有制的社会保障功能就不断降低，而强调土地市场交换的行为，仍然被集体土地所有制的组织架构阻滞。农地的配置权经历了承包权——债权——物权的演进过程，伴随这一变迁的是与粮食安全相关的种粮激励机制，分别是“放开承包权、粮价双轨制、卖粮难”，粮食被视作特殊物品而实行特殊的市场机制，农民不能完全按自己的意愿处理自己的农作物，同时被限制的是农民的农地处置权，即除了政策规定范围内的流转权和继承权，对土地转让价格根本没有发言权，而集体和行政权则拥有合法的征地权。13亿人的粮食来源稳定，是粮食安全战略的逻辑起点。而城乡土地的级差地租，又是县乡财政得以运行的主要来源，农民对级差地租的分配缺乏发言权，丧失了表达能力成为被监护人。在宅基地整理村镇的走访中能够切实感受并不断听到许多干部群众以粮食运转体系做比喻，表达对土地剥削制度的不满。

走出人均400斤口粮的卖粮难怪圈之后，政府的种粮补贴不断弥补粮食安全战略在社会变革中出现的漏洞，代替传统农民的新兴的群体是职业农民。根据沃尔夫对农民的定义，职业农民对农业产业化的重要作用，与维持生计的传统农民不同，其对市场经济的内在规律更具有把握性和前瞻性，对农业产业结构的调整更有灵活性，并具备利用一切合法可能的选择使农业报酬最大化。因此职业农民在经营素质、劳动技能、管理经验和资金投入等人力资源和社会资源方面具有更高的装备性，即职业农民更类似于经济学意义上的理性人，传统农民则偏向于社会学意义上的市民群体，职业农民对土地使用权的报酬要求更高，因此我国农业能否走上优质优价和调整农业产业结构的产业化道路，关键问题在于土地在流转中的空间优化。

从西方工业化和人口迁徙的过程可以看到，在工业化和城镇化的快速发展阶段，人口呈现出向城市集中的趋势，问题是在城镇化完成之后再度出现的“逆向城镇化”现象，使我国未来的城镇化模式具有了模糊性。尽管人口众多是发展各层次的城镇体系的社会背景，但目前农村“空心村”的出现使城镇化建设难以为继。目前对城镇化的质疑主要来自级差地租能否和产业发展以及农民收益联系起来。城镇化建设能否和未来的乡镇产业发展拥有联系，在城镇化和工业化完成后，是否还和目前基于宅基地整理的农村社区拥有联系，值得用科学的态度进行思考。脱离产业的城镇化已经超越了城镇发展的初级阶段。尽管在世界上尚无先例可循，但新型城镇化又具有跳过西方城镇转型峡谷的主动修正行为。关键问题是应立足宪政，加强集体土地流转的制度供给，而土地权益的再分配已经深层次地系统地触及了社会利益分配，建立的制度应使农民成为土地流转的真正主体，而不是被代言者。

[1]Louis Wirth.Urbanisms as a way of Life[M].American of sociology，1989.

[2](日)矶村英一主编，王君健等译.城市问题百科全书[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1988.

[3]程必定.从区域视角重思城市化[M].北京：经济科学出版社，2011.

[4]耿明斋.中国农区工业化路径研究[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

Analysis of Urban Integration Path

WANG Dong-po1，LIU Dai-ning2
(1.School Of Management,Minzu University of China,Beijing,100081；2.School of Economics,Henan University,Kaifeng Henan,475001)

Urbanization is a process in which modern industrial civilization replaces the traditional farming civilization,and also the process of population migration,industrialization leads to surplus agricultural labor,migration of rural population is dependent on regional industrial structure and agricultural land system as a basis for analysis of China's urbanization dilemma,and make recommendations.

urbanization；new urbanization；industrial structure,land system

D691.75

A

1674-0882(2013)04-0001-05

2013-05-20

国家社科基金一般项目（08BJL040）

王东坡（1984-），男，河南开封人，博士研究生，研究方向：中国政府与政治；

刘岱宁（1984-），女，山西朔州人，在读博士研究生，研究方向：国民经济学。

〔责任编辑 赵晓洁〕