国外城市交通治理的经验对A市的启示

刘学民，陈 琛

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

随着我国经济社会的快速发展，许多大中型城市的人口数量和车辆数量也在急剧增加，交通发展速度越来越难以适应城市的发展建设，甚至严重地影响到市民的出行和日常生活，已经成为政府亟待解决的社会公共问题。以河南省A市为例，随着近年来城市的发展，城市交通建设的步伐也越来越快，铺设了不少新道路和高架桥，对许多旧道路进行了拓宽改造，按道理可以大大缓解交通拥挤的状况。但是，大多数市民不仅没有感觉道路通畅，反而觉得更拥堵了，日益严重的交通拥堵已成为A市市民最头痛的问题之一。尽管A市市政府采取了不少措施，但收效并不明显。西方发达国家比我们更早进入汽车社会，基本上也经历了“私人汽车膨胀——道路拥挤阻塞——重视发展公共交通 ”［1］这样一条曲折的弯路。在这个过程中，各国政府采取的许多措施对于改善当前我国面临的城市交通问题具有很强的启示作用。

一、国外城市交通拥堵治理的经验

(一)科学合理的城市规划

汽车在城市里能否顺畅通行，跟城市的道路设计和城区规划有直接关系。西方国家在面临城市交通拥堵问题时首先采取的措施大多是进行道路规划和设计。

巴黎早在20世纪初就对城市交通进行了规划，对交通道路建设留有余地。随着小汽车数量的增加，城市交通拥堵现象开始出现，巴黎开始迅速开发以城市快速公交和地铁为主的公共交通，在较短时间内形成了比较完善的公共交通体系，从整体上将城市中心与近郊就业区、生活区及远郊5个卫星城镇有机地连接在一起，进而逐步形成多中心的城市结构。所以尽管总体汽车拥有量和道路车流量都比较大，但交通拥挤的现象并不十分突出。

(二)大力发展公共交通

通过拓宽道路、增加道路数量、加大路网密度等传统方法可以从根本上缓解交通拥堵的状况，但是，土地和道路资源的稀缺性却决定了这种方法必然受到种种限制。所以在国外治理交通拥堵的实践过程中，在有限的道路上提高交通运输的效率往往成为更常见的选择，这其中最有效的措施就是大力发展公共交通。

首尔曾于20世纪90年代出现过公共交通建设滞后的问题，交通拥堵十分严重。此后，首尔加快公共交通的建设速度，从1995年到2000年，平均每年建设24公里的公共交通专用线路。2004年7月，首尔开始积极推行公交改革，重新整合了公交线路，修建中央公交专用通道，引入车载GPS设备，开发新的智能收费卡系统等。公交改革后，中央公交专用车道内公共汽车速度从改革前的10 km/h提高至20 km/h，公共交通乘客数量上升了11%，［2］燃油消费和空气污染都有不同程度的减少，市民满意度不断提高。

(三)利用行政和经济手段限制小汽车出行

对城市的道路结构进行规划，需要大量的基础设施，不仅需要投入大量资金，而且需要经过较长时间才能显现效果。相比这种“硬件”措施，采取各种法律法规和行政手段具有更加直接和快速的效果，所耗费的治理成本也相对较低。

新加坡主要通过车辆数量年度配额和拥车证两个措施限制私人小汽车的拥有量。新加坡政府根据每年新增的道路交通容量，制定本年度小汽车增加量的配额。在确定配额后，通过公开招标的方式，让公众竞买配额(拥车证)，只有成功获得拥车证后才可购买新车。这项政策有效地使小汽车保有量的增长率从6%降至3%。［3］

此外，减少公务用车也可以大大减轻道路交通压力。一些国家将公务车纳入到交通管理范围，通过采取限制性措施，控制公务车数量，减少公务车使用频率。在美国，购买公务用车要经过同级议会批准，每年还要向公众公布使用情况。政府部门对公务车的数量控制非常严格，一般一个上千人的部门，往往只有几十辆的公车。同时，美国政府的公务车会在车牌上注明政府部门，有的车身上也会喷涂“政府用车”字样，便于公众进行监督。

除了各种强制性的行政手段，西方各国也经常通过征收道路拥堵费调节车辆的使用成本，进而达到限制车辆增长和出行的效果。瑞典首都斯德哥尔摩从上午6:30至下午18:30对进入城市或出城的汽车收取每小时10至20瑞典克朗不等的交通拥堵费，并依据上下班高峰情况，采取递增或递减的方式。具体金额根据不同的时段收取，但每天最多不超过60瑞典克朗。这种措施使得斯德哥尔摩市内及周边的交通量减少了20%，大大超过了预计10%的目标。

(四)管理理念的转变

上世纪70年代，西方国家在治理交通拥堵的实践中，逐步形成了“交通需求管理(TDM)”的理念。这是交通治理和规划观念的一次巨大变革，它改变了以往单纯增加道路基础设施满足交通需求增长的模式，转变为对交通需求进行管理以适应道路交通设施容量的全新观念。［4］

早在1991年，美国就将交通需求管理作为治理交通的重要对策纳入到了《综合陆上交通效率法案(ISTEA)》中。日本在建设性的纲领文件《道路建设的长期构想》中，将交通需求管理置于重要地位，并推出了具体的实施对策。交通需求管理是一种新的管理思维模式，与传统的根据需求调整供给的管理思想是两种截然相反的做法。交通需求管理的基本思想就是从问题产生的根源上采取措施，一方面遏止当前问题的进一步恶化，另一方面采取措施解决存在的问题。这种转变增加供给为调节需求的理念在解决大城市交通拥堵方面的作用不容忽视，在制定交通政策方面的指导意义也毋庸置疑。

二、国外交通拥堵治理实践对A市的启示

(一)改善路网结构，构建城市副中心

一个城市的交通规划和布局从根本上决定了城市交通的状况，规划一个高效率的城市交通系统，科学合理地设计道路结构，对保障交通有效运转非常必要。相比于巴黎，A市道路建设缺乏明确的规划，从近年A市的交通设施建设的实践来看，虽然新建和改建了不少道路，一些路段的局部交通拥堵状况得到一定缓解，但是整个城区的道路网络结构依然存在缺陷，道路容量仍严重不足。

(二)以公共交通为导向，着力提高公共交通吸引力

科学有效的城市道路规划建设可以有效地减少交通拥堵，但无论是城市路网结构的改建还是城市副中心的建设都是一项规模浩大的工程，需要相当长的时间才能显现效果。相比之下，如果能将平时选用私人交通工具出行的市民转移到使用公共交通方式上，就可以在短时间内改善交通拥堵。从目前的实际情况来看，A市应该在主要干道明确划出公交专用道，将公交车和其他车辆分开行驶。同时加强各个公交公司之间的管理和协作，使调度中心能够根据实际情况进行合理的调度分配，使各个公交系统协作一致。A市正在修建的地铁就可以吸收这些先进的经验，提前做好规划，将地铁和公交的换乘路线设计好，尽可能地做到高效便捷。

(三)强化行政和法律手段，限制小汽车的使用

对于治理交通拥堵，政府扮演着重要的角色，交通治理最直接有效的措施就是政府进行强制性的行政干预，制定相关道路法律法规以及行政条例，规范和引导道路交通。比如在市中心等繁华区域限制私家车，只让公交车通行。类似这种限制通行措施对于改善交通状况是不容置疑的，但作为行政手段不可避免地具有强制性，必然会损害一部分人的利益，因此实施这一措施需要完善前期研究和试行工作。［5］除此之外，更加适合目前A市现状的是出台车辆年度配额政策，或者限制车辆购买政策，可以根据道路承载状况限定每年的汽车销售配额。另一个值得我们学习的就是减少道路上的公务用车。我国的公务车不仅数量远远多于国外，而且管理也较为松散，公车私用情况普遍，加剧了道路的拥堵压力。对此，需要采取相应措施控制公车数量;控制公车上路时间;将公车张贴辨识标志。

除此以外，采用诸如税收和费用调节的经济手段也是治理交通拥堵的有效措施。如新加坡公开竞标“拥车证”以及欧洲一些国家收取的汽车牌照费就很值得我们借鉴，极高的汽车购买成本可以抑制车辆的需求，从而缓解道路拥堵状况。收取交通拥堵费能直接减少私家车进入市中心的数量，这种效果良好的措施如何因地制宜地引入A市需要有关部门要进一步论证，其中最为关键的是科学合理地确定各种收费标准体系，包括确定收费对象、收费率、收费区域、收费时间和收费方式等。

(四)转变交通管理理念，从根源上解决交通拥堵

各国治理拥堵的措施往往是在交通拥堵严重发生后，再想办法进行治理和解决，但是这种方式经常难以遏制交通拥堵恶化的速度。交通需求管理的基本思想就是从问题产生的根源上采取措施，之前介绍的各种方法之中，有些已经体现了交通需求管理的思想。所谓交通需求管理，从广义上说是指通过交通政策等的导向作用，促进交通参与者交通选择行动的变更，以减少机动车出行量，减轻或消除交通拥挤。从狭义上说是指为削减高峰期间一人乘车的小汽车通勤交通量而采取的综合性交通政策。

交通需求管理目前在国外取得了良好的成效，但是否适应我国的国情还不好说。对于西方的经验，重点不在于模仿管理的措施，而是要学习其管理的思维模式，通过管理理念的革新引导交通治理。目前A市缺乏治理交通拥堵的有效措施，根本上来说还是缺乏一种有效的指导思想，而交通需求管理这种新型的管理思想恰恰可以为目前A市的交通治理提供思路。如何结合当前的实际情况，制定合理的交通需求管理政策，并且将经典交通规划理论与交通需求管理理念相结合，是目前需要重点研究的问题。

［1］中共北京市委研究室，首都社会经济发展研究所课题组.国外治理城市交通拥挤的经验［J］.红旗文稿，2007，(5).

［2］郭继孚，刘莹，余柳.对中国大城市交通拥挤问题的认识［J］.城市交通，2011，(2)

［3］王超，林清华.国际大城市交通拥堵社会问题处理经验借鉴——基于交通社会学的视角［J］.商丘师范学院学报，2011，(6).

［4］何倩.值得借鉴的国内外城市交通经验［J］.温州瞭望，2009，(5).

［5］戴东昌，蔡建华.国外解决城市交通拥挤问题的对策［J］.求是，2004，(23)