我国流域管理要实现三大突破

晁根芳

（华北水利水电学院思想政治学院，河南郑州 450046）

流域管理是以流域为尺度、流域利益为基准的综合管理，同时也是综合开发、利用和保护流域内的水、土、生物等资源的跨部门跨行政区域的协调管理。流域管理的实质是人类通过对水资源等相关因素的干预和组织，合理开发流域水资源，协调流域社会经济发展和水资源开发利用之间的平衡，使流域内经济社会的发展对水资源的要求与流域水资源的承载力相一致，使有限的水资源实现最优化配置和最大综合效益，保障和促进经济社会的可持续发展，实现流域良治。在水资源管理体系中，流域管理把流域水资源管理置于流域内行政区域的水管理之上，遵循行政区域的水管理应当服从流域水资源管理的原则，把水资源规划、水土保持、防汛抗旱、水文与水质监测、水利工程管理等作为主要内容。流域管理的根本特征是将流域内的水资源与流域本身作为一个不可分割的整体，统筹考虑流域内的一切可能开发利用的目标和因素，进行协调和规划管理。

一、国外流域管理的基本经验

流域管理起始于美英等西方国家。美国是实行流域管理最早的国家。20世纪30年代，美国国会制定和颁布《田纳西河流域管理局法》，成立田纳西河流域管理局，赋予田纳西河流域管理局在土地开发、防洪抗旱、发电航运、水利灌溉和工程建设等方面综合开发和治理的权力。田纳西河流域开发和管理取得了成功，为其他国家实行流域管理开了先河。英国在上世纪70年代成立水务管理局，对地表水和地下水、水质与水量实现统一管理。法国于1964年颁布了《水法》，将全国按河流水系分为六大流域，成立流域管理委员会，按水的汇集系统进行综合管理。日本于1964年公布《河川法》，对河流管理的原则、中央与地方政府在河流管理上的分工，河流利用的规制、河川审议会制度等做了详细的规定，奠定了流域管理的法律基础。澳大利亚联邦政府在1987年与新南威尔士州、维多利亚州政府以及南澳大利亚州政府共同缔结了《墨累——达令流域协定》，该协定的目的是“促进和协调行之有效的计划和管理活动，以实现对墨累——达令流域的水、土地以及环境资源的公平、富有效率并且可持续发展的利用”。1992年成立墨累——达令流域委员会，承担协调、规划和可持续管理水、土地以及环境的责任。

美英等西方国家在流域管理方面积累了宝贵的经验。在体制上，建立权威、高效、协调的水资源统一管理体制和具有高度决策权的、能有效贯彻流域规划和对水资源进行综合和协调管理的流域管理机构。流域是由自然、经济和社会诸因素组成的含有多个系统、多个目标任务的复杂系统，这决定了必须有一个超流域的权力主体的存在，即通过立法建立一个享有包含统一和协调权力的流域管理机构，如美国的田纳西河流域管理局、英国的泰晤士水管理局、澳大利亚墨累——达令流域委员会等。在法律上，需要一个相对完善的流域法规体系。西方多数国家都把健全完善的立法作为对流域进行治理和管理的先决条件。美国的《田纳西河流域管理法》、日本的《河川法》、英国的《流域管理条例》和《水法》、法国的《水法》，都明确规定水资源管理应以自然流域为基础，建立流域水资源管理体制，明确流域机构的地位、职责，赋予流域机构广泛的权力，对整个流域事务进行全面综合和规划管理。在手段上，实行行政手段、法律手段、经济手段和协调手段等相结合的方式实施管理。流域机构享有高度权威的行政管理权力，流域委员会享有公平互利原则下的协商协调权力，同时，流域机构和流域委员会还享有一定的经济处罚权。诸如美国的“以电养水”、法国的“以水养水”、“谁用水谁付费;谁污染谁治理”、“谁开发、谁保护”、“谁利用、谁补偿”等等，都是流域管理的基本手段和方式。在机制上，注重建立社会公众的民主参与制度。流域存在着多种利益主体，他们有着不同的诉求，了解、兼顾和保证他们的利益需求，建立公众参与机制，是实现流域持续和谐发展的重要条件。法国在国家、流域和地方3个层次建立了“协商对话”机制;美国在特拉华河流域建立了管理公众参与制度;澳大利亚在1987年缔结《墨累——达令流域协定》之后建立了社区咨询委员会，等等［1］。

美英等西方国家流域管理的成功尝试得到了国际社会的普遍肯定和认同。1992年，世界水环境会议发表《都柏林宣言》，把流域称为水资源管理的最佳实体;2002年，“可持续发展世界首脑会议”建议各国制定和实施流域水资源管理战略。目前，流域管理已经成为各个国家治理水资源的一种有效模式。

二、我国流域管理的概况及存在的问题

我国治水的历史悠久，但是流域管理的时间很短。自秦始皇开始，中央政府就开始派出机构或专员督办江河治理;元、明、清时期设立按水系管理的河道总督机构;20世纪30年代，民国政府在主要江河先后设置了导淮委员会、黄河委员会;1949年新中国成立，中央人民政府在中央层面设置了水利部和长江、黄河、淮河、珠江等流域管理机构。上世纪80年代，随着流域管理国际化的趋势，我国启动了流域管理的新的一页。1988年的《水法》规定:“国家对全国水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理制度”，但没有对流域管理作出具体规定。1997年，《防洪法》确立了“防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度”。2002年新修订的《水法》实现了历史性的突破，第一次明确规定了流域管理机构的法律地位及其职责职能，并对流域规划、流域水功能区划、流域水量分配、流域水量统一调度、流域水行政执法监督等进行了规定，为我国流域管理奠定了基本的制度基础。2008年的《水污染防治法》，确立了流域水污染防治规划制度、流域水资源保护工作机构对省界水体水环境质的监测制度、流域管理机构对其管辖范围内入河排污口的管理制度等。此外，1988年的《河道管理条例》、1991年的《防汛条例》、1993年的《水库大坝安全管理条例》、1995年的《淮河流域水污染防治暂行条例》、2000年的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、2002年的《长江河道采砂管理条例》、2006年的《黄河水量调度条例》、2007年的《水量分配暂行办法》、2010年的《水土保持法》、2011年的《太湖流域管理条例》等法律法规和规章，也对流域机构享有的流域规划、水量分配、水量调度、开发保护、防汛抗旱、水政监测等做了规定［2］。

诚然，我国在流域管理方面已经有了一定的认识基础、制度基础和体制基础，这些基础也在一定程度上解决或缓解了流域水资源存在的问题。但是，这些基础与目前我国面临和要解决的水资源问题还很不适应，和国际社会认可和倡导的流域管理趋势还有很大差距。一是流域管理的理论研究和宣传不够。流域管理的研究队伍不多，人才有待培养，理论成果数量少，高质量的成果更少。同时，对国外的经验缺乏系统、全面和有深度的介绍，有关组织和部门宣传力量弱，见诸报端等媒体的文章少之又少，理论普及和政策宣传不够，导致推行受到思想认识的限制，流域管理推进步伐缓慢。二是法律对流域管理的支撑体系和作用不够。从立法体系的完整性、系统性、配套性和操作性出发，流域管理立法主要存在的问题是，流域管理缺少协调、统一、统揽全流域的基本规范，缺少专门针对个别重要流域的特别法，像《黄河法》和《长江法》等，缺少配套性的法规和规章。三是流域管理缺少一个强有力的体制基础。我国的流域机构是水利部的派出机构，是享有一定职权的事业单位，既不是一个纯权力主体，也不是一个纯经济实体，这就限制了它的执法职能和协调监督作用的发挥。四是缺乏流域内社会公众参与的平台基础。七大流域中除了松辽流域有流域委员会之外，都没有建立能够听取、吸收多方意见、建议的协调平台，导致流域层面的决策缺少环境专家、各用水户和社会组织代表的参与，影响了其政策的群众性基础。

三、我国流域管理要实现三大突破

如何解决我国流域管理存在的诸多问题，有必要借鉴美英等西方国家流域管理的经验，在上层建筑领域找到症结，寻求突破，从而为全面实施流域管理模式奠定基础。

首先，在思想认识和行动上实现突破。认识是实践的前提和先导。从上世纪80年代改革开放至今，我国发表的流域管理的研究论文、完成的课题以及出版的专著数以千计，对流域管理的必要性、重要性、迫切性以及实施流域管理的原则、方法和步骤等等，都有了较为成熟的研究成果。党和国家领导人也多次强调应实施流域管理，尤其2011年中央一号文件明确指出水利的发展要统筹兼顾、标本兼治，促进流域与区域的协调发展，完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规。但是，这些理论认识目前还没有被全社会所接受，没有被一部分政策制定者接纳，因而，这些认识只是停留在上层建筑的认识范畴。把这种认识转化成政策，实现认识与实践的突破和转化，关键是要做好流域管理理论与实践的宣传工作。因此，要充分利用各种媒体的宣传力量，广泛宣传流域管理的必要性、重要性和迫切性，阐述流域管理与普通社会公民基本权利的密切关系，唤起社会大众支持流域管理的积极性和主动性。同时，做好全国人大代表和政协委员的工作，使之成为推动流域管理的重要力量。

其次，在流域管理体制上实现突破。我国七大流域机构不是真正意义上的流域管理组织，和英美等西方国家的流域管理组织模式有较大的差距，因而不能承担起流域管理的职权和职能，必须在体制上改革和改良。在组建原则上，一要坚持统一高效原则，实行管理体系的专门化和管理权力的集中化，克服“多龙管水”的弊端;二要坚持公众参与和民主决策原则，注重管理相对人的民主参与，建立决策性权力的协调合作机制;三要坚持流域管理与区域管理相结合的原则，发挥地方在水资源管理上的积极性、主动性和创造性。在具体的组织形式上，一是在中央层面设立直属国务院领导的全国水资源管理委员会，由国家水利、环保、林业、农业、交通、国土资源等部门和相关职能部门组成，全面协调指挥全国的水资源管理事务;二是在流域层面设立若干个专门的流域管理委员会，统一协调指挥流域内的水资源管理事务。

第三，在立法上实现突破。法律是思想认识成果的最有效表现形式，也是组织体制最稳定、最坚实的基础。我国流域管理的法律体系还很不完善，法律缺位较多，当务之急是制定《流域管理法》、《黄河法》、《长江法》等基本法律制度［3］，根本措施是加大法制宣传和教育的力度，提高全社会的法制意识和水平。同时，进一步做好立法理论的研究等准备工作。拓宽立法的研究主体，构建由各相关部门包括水利部、环保部、农业部、林业部等部门组成的研究队伍;解决流域管理法立法涉及到的重要理论问题和现实问题，对流域管理立法原则、社会定位、性质职能、基本任务、体制机制、经费来源、国内外的经验、规范的操作性等等，作进一步的理论探究，奠定立法的思想和理论基础。

:

［1］陈琴．关于流管理立法的思考［J］．水利发展研究，2004，（2）．

［2］徐军．我国流域管理立法现状及反思［J］．河海大学学报（哲学社会科学版），2004，（12）．

［3］梁文成．关于江河流域管理立法几个问题的思考［J］．水利发展研究，2001，（6）．