法治化：兵团发展与新疆长治久安的有力保障＊

常 安

（西北政法大学 行政法学院，陕西 西安710063）

一、兵团发展与新疆长治久安——作为公法命题

公法，常常被认为是一种复杂的政治话语形态，之所以如此，是因为公法制度的创立、设置，旨在解决特定时空背景下的重大政治、社会命题，所以，公法不可能脱离于它所存在于其中的社会、政治和经济历史背景，对于公法学研究，乃至对于公法学性质的探求，也必须如洛克林所言深深扎根于各个时代的现实性之中［1］。因此，一个国家公法学的研究，就自然无法对于本国解决现实政治、社会问题的制度建构视而不见，而思考特定时空背景下现实政治、社会问题的法律制度解决之道，也是公法学人无可回避的学术使命。

我国是一个多族群的国家，边疆地区又面临着复杂的地缘政治格局。因此，如何维护边疆地区的国家安全、族群和睦与社会发展，便成为国家边疆治理政治决策和制度设置中必须考虑的因素。作为占我国领土近六分之一的新疆地区，其在我国边疆治理中的重要位置不言而喻，而从1954年组建至今已走过将近六十载岁月的新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”），为新疆经济发展、民族团结、国家安全做出了巨大贡献，胡锦涛同志曾形象地将兵团的作用概括为“建设大军、中流砥柱、铜墙铁壁”十二个字。所以，兵团的制度设置，无疑是我国关于边疆治理尤其是新疆地区稳定发展与长治久安的一项重大政治战略决策。

但长期以来，公法学界对于兵团这样一种在我国边疆治理，尤其是新疆地区稳定发展和长治久安的政治治理框架中，具有重要地位的制度设置关注较少，为数不多的关注兵团法治问题的研究也基本集中于兵团所属科研院校和实务机构的学者。学界关于兵团问题的研究，也多从屯垦史、兵团经济、兵团精神等角度出发，而较少从政治、法律体制对兵团制度进行系统研究。这无疑与兵团在我国新疆地区稳定发展和长治久安的政治治理框架中的重要地位，以及兵团组建以来在维护我国国家安全、族群和睦、边疆发展中所起到的巨大作用是不相称的。

实际上，作为一项旨在解决中国国家安全、族群和睦、边疆发展的特定制度安排，兵团制度本身具有重要的公法学研究蕴含。例如，在依法治国已经成为我国基本治国方略的今天，在兵团行政执法和司法实践中就遇到了兵团行政主体资格不确定、行政职权不到位、不完备的问题①详见何利疆《兵团行政主体资格探析》（载《兵团建设》2011年第6期）；卢大林、王庆有《兵团行政执法中的主体问题》（载《兵团党校学报》2012年第4期）、王庆有《论兵团行政主体资格》（载《兵团党校学报》2009年第1期）等的具体论述。，这些问题的深层次背景则是兵团在所处的政治、经济、社会环境发生重大变化后，如何充分实现特殊管理体制与市场经济模式、法治国家治国方略的协调，如何进一步通过法治化的制度安排来保障自身发展，进而维护新疆长治久安。而兵团发展与新疆长治久安中所涉及到的诸如兵团法制、兵地关系、兵团垦区建政、兵团行政体制改革法治化等问题，同样是具有中国本土意蕴的政治、法律命题，需要我们从法学尤其是公法学的视野加以深入研究。

二、依法治国大背景下的兵团发展与新疆长治久安

作为“党政军企”合一的在国家实行计划单列的特殊社会组织，兵团自成立以来充分体现了特殊管理体制发挥特殊作用的优势，兵团政治、经济、军事上的集中统一，在计划经济时代做出了巨大历史贡献。但在市场经济体制下，经济建设、市场机制、企业制度都有自己的运行规律，而这种运行规律有别于军事、行政运作规律。所以，如何在市场化的语境下厘清兵团“政”、“企”关系便自然成为兵团建立现代企业制度、提高自身经济水平，进而增强屯垦戍边能力所必然面临的课题。也正因为如此，处理好特殊管理体制和市场机制的关系成为兵团在新世纪发展中必须处理好的三大关系之一。

市场经济很大程度上也是法治经济。市场经济，意味着民商事主体在法律制度统一规定之下的平等交往，平等地接受保护，平等地履行义务。兵团投身于市场经济的大潮，实际上也必然意味着其投身于法治经济的大潮之中。兵团虽然不同于一般的以追求市场利润为目的的企业组织，即必须承担起屯垦戍边的历史使命，并承担垦区的行政管理职能和司法职能，但仍然具有很强的经济组织的属性②改革开放后，国家开始强调“以经济建设为中心”，兵团也不例外，企业的职能开始重建，并得到前所未有的强调。如《中共中央、国务院、中央军委关于恢复新疆生产建设兵团的决定》（中发［1981］45号文件）中就规定兵团“作为农垦部的直属企业，受农垦部领导”，“要实行企业管理”，当时的一些领导人，在肯定兵团是一种特殊的经济、军事、社会组织的前提下，最终还是将兵团归结为经济组织。2003年国务院颁布的《新疆的历史与发展》白皮书在第九部分讲到“新疆生产建设兵团的建立、发展和作用”时，称“新疆生产建设兵团也称中国新建集团公司”，从这一描述中即可见对兵团之企业职能的强调。参见赵柳成文章《准确把握兵团的性质》（《中国农垦经济》2000年第2期第43页）。。可以说，兵团“党政军企”合一之“企”的职能的行使本身，即不可避免地接受法治的规制，或者要涉及到特殊管理体制与依法治国基本方略的协调。

1997年9月，党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为基本治国方略正式予以确认，1999年3月15日九届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将其正式载入根本大法。这种载入，表明了中国人民选择法治作为基本治国方略的决心和抱负。从此，中国的法治建设在理论观念和制度改革上进入了一个新的阶段［2］。边疆治理，作为中国这个疆域辽阔的国家的重要治理内容，自然也必须遵循依法治国这一国家治理基本方略，而作为我国边疆治理重要制度之一的兵团制度，也自然同样要遵循依法治国这一基本方略，即实现特殊管理体制与依法治国基本方略的协调。例如，兵团垦区建政、兵团司法制度运行、兵团经济交往、兵团军事管理职能的行使等，都必须在法律框架下运行。

实际上，兵团在依法治国的基本方略下运行，或者说兵团的法治化运行，并不损害兵团自身作为“党政军企”合一之特殊体制自身优势的充分发挥，相反，可以为兵团在市场化、法治化、城镇化的大背景下充分发挥其“党”、“政”、“军”、“企”的各自职能提供有力的保障。例如，只有一个良好的法治环境，才可能充分保障兵团在市场经济交往中的合法权益，才可以克服地方保护主义导致的各种经济壁垒，进而增强兵团自身的经济实力、发挥兵团在促进兵地经济融合、振兴边疆经济发展中的作用，从而为新疆长治久安、各民族和睦打下良好的经济基础。

另外，兵团垦区建政，无疑是兵团在新时期履行其屯垦戍边历史使命的重要方式，也是兵团除了具有经济组织属性，还具有在垦区范围内行使行政管理权之“政”的功能行使的重要体现。石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、北屯市的相继设立，以及最近国务院批准的铁门关市的顺利建立，即是新时期兵团以“建城”的方式促进地方经济社会发展、维护国家安全、民族和睦的重要体现。上述城市，虽然实行师市合一体制，但毕竟是一级地方政权，必须接受地方人大与地方政府组织法的调整，也必须履行依法行政的基本行政法治原则。

实际上，兵团在垦区行使地方行政管理权，包括垦区建政具体运行中存在的诸如行政职权不到位、不完备情况的出现①参见王庆有《论兵团行政主体资格》（载《兵团党校学报》2009年第1期）等论文中的具体论述。，恰恰说明我们在法治层面对于兵团这一在我国维护国家安全、各民族和睦、边疆发展中起到重要作用的特殊组织的保障还不够充分。例如，到目前为止，在全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规中并无关于兵团性质、地位的明确规定。国家关于兵团体制的运行、性质定位等主要通过全国人大的决定、中共中央颁发的文件、国务院颁发的规范性文件等来阐明②如中共中央、国务院下发的《关于进一步加强新疆生产建设兵团工作的通知》等。，在兵团行政管理权的具体行使中则通过个别部委的授权与自治区地方性法规、规章、规范性文件的授权来实现③如自治区通过相关规范性文件对于兵团在农业、渔业、环保等领域行使行政管理权的授权，但这种授权的领域相当有限。。加上原有的将兵团更多地视为纯经济组织的观点，无疑不利于兵团在垦区行政管理的充分行使，以及维稳戍边能力的确保。

因此，从整体的国家立法体系完善、到具体的兵团体制运作的法治化，实现兵团特殊体制与依法治国基本方略的协调，是法治国家大背景下对兵团发挥自身特殊体制优势、夯实其维稳戍边能力的一种有力保障和必然选择。

三、兵团法治化立法思路探析——以人民武装警察法等立法例为参照

无疑，兵团作为行使屯垦戍边职能的党政军企合一的特殊组织，不同于一般的地方行政机关或者经济组织；兵团本身的发展与定位，也必须正确处理好“三大关系”：屯垦和戍边的关系，特殊管理体制和市场机制的关系，兵团和地方的关系。因此，对于兵团法治化的立法思路探讨，必须充分考虑国家对于兵团的定位、当前新疆的国家安全形势、兵地关系等现实因素，有步骤、有计划地进行，同时必须注重立法思路的现实操作性与兼容性。可以说，兵团立法，尤其是涉及兵团法律地位、兵地关系的立法，关涉中国对于新疆地区长治久安的整体规划和统筹安排，显然不同于一般的民商事立法或者行政立法，具有很强的政治属性，确实需要慎之又慎。

但立法具有政治属性并不意味着立法无法作为或者无需作为，相反，通过法律化的方式彰显政治事实，可以使政治本身的正当性得到更为有效的宣示。即使这种立法仅仅是一种宏观、抽象的原则性宣示，其以法律文件的方式颁行本身即表示着一种国家意志的最权威体现和国家强制力的最有效保障。在依法治国业已成为我国基本治国方略的大背景下，这一点尤显重要。

这不由得让笔者想起另外一部同样被认为具有很强政治宣示立法意蕴的法律——人民武装警察法。作为国家武装力量的重要组成部分，人民武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务，在维护社会稳定、处理突发事件方面的作用有目共睹，也得到了党和国家的高度肯定。但武警部队成立20多年来，执行任务主要是依据党中央、国务院和中央军委的文件和武警部队的有关规定，而这些文件和规定的机密性很高，一般的群众并不熟悉，对社会的约束力也极为有限。虽然国务院、中央军委的有关文件对人民武装警察部队的性质、任务、管理体制等方面均有明确要求，但这些文件和规定的知情范围显然很有限，就造成了广大武警官兵在执行任务的过程中缺乏一个明确的法律保护，也直接影响到了武警部队维护国家安全和社会稳定职能的发挥。因此，在2009年8月24日下午第十一届全国人大常委会第十次会议分组审议《中华人民共和国人民武装警察法（草案）》审议时，杨德清委员就援引武警部队的同志反映的两句话，来说明制定人民武装警察法的必要性和重要性：第一句话是“盼法如盼水”，第二句话是“法律比武器装备更重要”①。“法律比武器装备更重要”这句话，可以说非常形象地说明了法治国家背景下，法治对于一国政治、经济、社会发展的巨大保障作用。所以，《人民武装警察法》颁布之后，由于其以国家法这一国家意志最权威体现的方式宣示了武警部队的性质、地位、体制，之前对于武警部队定位的一些不确切认识也由此销声匿迹，可以说非常有力地体现了法治的这一权威保障功能。

在具体立法模式与立法技术运用方面，《人民武装警察法》也不同于一般的地方组织法或者民商事立法，整个法律规范共38条，前16条分别为总则、任务与责任，而总则中第二条“人民武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务。人民武装警察部队是国家武装力量的组成部分”；第三条“人民武装警察部队由国务院、中央军事委员会领导，实行统一领导与分级指挥相结合的体制”的规定［3］，实际上是对之前党和国家关于人民武装警察部队的性质和任务定位、指挥体制的法律重申，以及武警部队成立几十年来履行相关职能的经验系统总结。但由于其是以全国人大常委会通过的法律这一仅次于宪法的法律规范层级的方式颁行，其权威性显然不言而喻。

《人民武装警察法》的立法模式与实践所取得的成功，对于兵团法治化的立法思路探讨，可以说颇具启示意义。《人民武装警察法》的立法目的，在其第一条中说得非常明确，即“为了规范和保障人民武装警察部队依法履行职责，维护国家安全和社会稳定，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，而武警部队建立几十年来的实践，也说明维护国家安全和社会稳定是其核心职能，具有重要的政治和军事意义。非常类似的是，兵团成立的初衷，也是为了维护边疆地区国家安全、社会稳定，兵团本身，也具有重要的政治、军事、经济职能，法治国家背景下的兵团发展，也急需权威性的国家法律文件加以宣示和保障。因此，在兵团法治化的立法思路探讨方面，我们可能需要改变以往对于立法重在具体规范社会行为的周详性立法模式的理解，而是意识到通过国家权威性法律文件宣示特定组织的性质、任务、运行机制这些核心要素本身即是一种法治化的表达与确认，也会为特定组织在法治国家背景下自身地位的进一步巩固起到巨大的保障作用。

实际上，在兵团法治化的地方实践中，也已经有了类似的成功范例。《奎屯天北新区管理条例》经伊犁哈萨克自治州第十三届人民代表大会第一次会议通过、自治区人大常委会批准，于2012年7月1日起施行。这既是对近十年来天北新区兵地融合模式的系统总结，更是以自治州单行条例这样一种地方性法规的形式对于兵团在新形势下体制创新模式的权威确认，也更能体现法治国家背景下兵团因应国家整体治国思路安排的制度创新。该条例仅18条，其中第一条强调立法目的，旨在“加快奎屯市与新疆生产建设兵团第七师统一建设、共同管理的奎屯天北新区的开发、建设，保障和促进经济、社会、生态、环境融合的协调发展”，第二条强调其适用范围为奎屯天北新区，第三条规定了奎屯与第七师对于天北新区发展的定位，第六条明确了天北新区管理委员会作为奎屯市人民政府派出机构的性质，以及其“受奎屯市人民政府和第七师的委托对填表新区实行统一领导和管理”的行政管理职权合法性来源，在第七条、第八条等条款中则规定了天北新区管委会的具体职权和职能。可以说，这种以自治州单行条例这样一种地方性法规的行使对于天北新区管委会的性质、职权、管理体制的授权，和普通的政策文件相比，具有更强的权威性，也更有利于天北新区管委会在其辖区内充分行使其行政管理职能。这对于兵团垦区建政以及兵团法治化的进程推进，具有开创性的意义。

在美国，针对与兵团类似的行使区域经济开发、管理职能的田纳西流域管理委员会（TVA），1933年3月，美国国会通过关于开发田纳西流域的法案，并“授予其全面规划、开发、利用该流域内各种资源的广泛权力。作为联邦政府机构，TVA只接受总统的领导和国会的监督，完成其规定的任务和目标。除所设三人理事会由总统任命理事外，在内部事务方面，TVA有广泛的自决权，可以高效率地自行处理和解决有关问题。”［4］在TVA法中，对于TVA有权为开发流域自然资源而征用流域内土地，并以联邦政府机构的名义管理；有权在田纳西河干支流上建设水库、大坝、水电站、航运设施等水利工程，有权将各类发电设施联网运行；有权销售电力，有权生产农用肥料、促进农业发展等，均进行了详细的规定。诚如有学者所指出的，正是TVA法的这些重要规定，为田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证，而TVA法自1933年颁布后，根据流域开发和管理的变化和需要，不断进行修改和补充，使凡涉及流域开发和管理的重大举措（如发行债券等）都能得到相应的法律支撑①参见彭涛、何龑：《论TVA及黑龙江垦区对新疆生产建设兵团发展的借鉴》一文中的具体论述（未刊稿）。，也有力地促进了田纳西流域的开发与经济发展。

上述国内外立法例的实践充分说明，通过法律的形式对于特定组织的性质、职能、组织运行机制予以规定，可以对该组织进一步发挥其职能、保障其法律地位，起到非常重要的作用，对兵团法治化的立法思路设计，具有重要的启示作用。

当然，由于兵团法治化的立法必然会涉及兵地关系的整体安排，也必须考虑到新疆地区的国家安全、族群关系等具体区情因素，因此必须本着慎重稳进的立法思路，在具体立法步骤安排中必须综合衡量、通盘考虑，进而提出有步骤、可操作性的立法方案。在上文分析的类似立法例中，人民武装警察法立法的启动起草始于1995年，最终公布则到2009年。其间，诚如有学者所梳理指出的，人民武装警察法的立法草案先后修改了60多稿，在起草过程中国务院法制办和中央军委法制局曾向25个部委、32个省级人民政府和解放军四总部广泛征求意见；而在十一届全国人大常委会第八次会议对草案进行第一次审议的过程中，有70多名委员和全国人大代表对草案提出了170多条的修改意见、建议，“自2009年4月24日向社会公开征求意见以来，仅一个多月的时间就收到建议409条。根据这些意见，全国人大对草案进行了100多处修改”［5］。《奎屯天北新区管理条例》从2005年的酝酿、论证、草案修改也经历了近8年的时间。因此，对于兵团法治化的整体性立法规划，也必须充分考虑到国家对于兵团的整体定位和新疆地区特定的区情实际，必须综合衡量、通盘考虑，其具体立法进程也不可能一蹴而就，而是必须经过充分的酝酿与论证、同时充分考虑操作性和可行性。

四、深入研究兵团法治化：西北地区公法学人的使命

在法治国家的大背景下，兵团的发展与新疆长治久安需要靠法治化的方式加以充分保障。而兵团发展中所遇到的诸多命题，也具有显明的公法蕴含。兵团是维护我国国家安全、边疆安宁、民族和睦的重要组织，对其自身法律地位、兵地关系、兵团行政体制改革法治化等公法命题进行研究，既是对于中央地方关系等公法理论的进一步具体化，也是当代中国公法研究面对西北地区特定现实政治、法律命题的一种理论回应。

例如，兵团所开创的师市合一、兵地融合、新建市等垦区建政模式，既是兵团在新形势下夯实自身发展基础的一种必然选择，也是我国边疆治理法治化大局下地方行政体制改革的能动尝试，这为我们思考政府体制创新、地方法治模式实践提供了可贵的经验［6］。政府体制创新的目的在于更好地提高政府效率、发挥政府职能，地方法治建设的立足点则在于寻求一条适合本地方政治、经济、社会发展的制度模式，兵团所开创的上述垦区建政模式，虽然在具体现实运行中也有一些有待于进一步发展、完善之处，但无疑是我国边疆地方治理中应当加以充分关注的一种地方法治实践模式。

另外，如兵团内部法律体系的完善、兵团司法制度的运作、兵团军事法律制度的运行，乃至兵团发展与新疆地区长治久安所涉及到的族群治理相关法律制度，无疑也都是关乎我国新疆乃至西北地区国家安全、民族和睦、边疆发展的重要政治、法律命题。可以说，兵团法律体系的完善、兵团法治化的夯实、是兵团在市场化、法治化大潮中增强自身实力的必然选择，而也只有自身实力增强，兵团才能更充分地发挥其“建设大军、中流砥柱、铜墙铁壁”的作用。

因此，作为地处西北的公法学者，不可能对兵团与新疆社会发展中所蕴含的重大公法意蕴视而不见。从公法角度思考中国的边疆稳定与发展问题，是西北公法学人的使命和责任。而在中国边疆稳定与发展的大局中，新疆无疑处于极为重要的位置，而在维护新疆地区长治久安的制度安排中，兵团又处于极为重要的位置。因此，研究兵团与新疆社会发展中所涉及的法律问题，是为推动中国边疆稳定与发展问题研究不可回避的重大现实问题。

兵团的发展关涉新疆乃至整个西北地区的国家安全、民族团结与边疆发展，兵团在发展过程中所遇到的诸多公法命题，也需要包括法学在内的诸多学科同仁的通力合作。我们坚信，通过法治化的方式对兵团发展予以制度性保障，兵团必将迎来更为广阔的发展空间，也将在新疆长治久安中发挥更为重要的作用。

［1］［英］马丁·洛克林．公法与政治理论［M］．郑戈，译．北京：商务印书馆．2003：8．

［2］付子堂，常安．民生法治论［J］．中国法学，2009，（6）：26．

［3］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国武装警察法．全国人大常委会公报［J］．2009，（31）（32）．

［4］陈湘满．美国田纳西流域开发及其对我国流域经济开发的启示［J］．世界地理研究，2000，（2）：88．

［5］宋祎澴．试评《中华人民共和国人民武装警察法》［J］．辽宁警专学报，2011，（2）：24．

［6］张彦虎．兵地交错带资源共享与发展对策研究［J］．石河子大学学报（哲学社会科学报），2011，（1）：19．