社会组织第三方评估机制建设研究

潘 旦 向德彩

（1.华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237；2.温州大学 马克思主义学院，浙江温州 325000）

一、导言

随着政府与社会关系的调整，我国社会组织广泛参与社会管理和服务，积极发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成了社会管理和社会服务的合力，在经济社会发展中的作用日益明显。社会组织数量也在不断攀升，据民政部最新统计数据显示，截至2011年第二季度，全国依法登记的社会组织44.8万个，其中社会团体24.6万个，民办非企业单位19.9万个，基金会2311个。①卫敏丽、陈玉明：《社会组织已经成为经济社会发展的重要力量》，http：//news.xinhuanet.com/society/2011-10/15/c_122160755.htm，2011年10月15日.如此庞大群体的发展引起了学界关注，社会组织评估研究也不断增多，研究的视角也各不相同。

一些学者对社会组织评估的成因开展了讨论，认为社会组织具有独立性、志愿性、公益性等特点，可能会利用这些特点增加不公正、助长狭隘的团体主义或个体主义意识，不关心更广泛的公众利益，进而影响组织功能，打击公众信念，造成社会危机，因此有必要引入评估机制来实施监管和约束。同时，项目评估是保证项目达成目标的重要管理手段，对社会组织进行全面而客观的测度与考评可以增进组织绩效，促进社会组织承担起公共责任，并提升社会组织的社会公信度。（邓国胜，2009；王春英，2009；叶萍，2010）组织评估的关键在于指标体系的建设，指标体系研究也成为社会组织评估研究中的热点，邓国胜提出了“APC”评估模块，唐跃军、左晶晶设计了包括基本状况、治理、公共责任、资金使用、信息披露、筹资活动等6个模块的评估系统，朱晨海、曾群在系统评估指标体系与CIPP 评估指标体系的基础上构建了“结果导向的公共服务评估指标体系”。（邓国胜，2004；唐跃军、左晶晶，2005；朱晨海、曾群，2009）理论研究的同时，实证研究成果也得以出现，社会组织评估的实证研究以个案研究为主，研究内容既有机构评估也有项目评估。杨团、唐钧先后以天津鹤童老人院、罗山市民会馆为对象进行了社会服务机构的评估研究，邓国胜以“幸福工程”为案例，进行了公益项目评估研究，朱晨海、曾群依据系统模型与CIPP 模型原理，对都江堰市城北馨居灾后重建社会工作服务项目进行了评估（杨团、唐钧，2001；邓国胜，2003；朱晨海、曾群，2009）。

纵观研究文献后，不难发现社会组织评估研究的理论和方法尚处于起步阶段，系统、深入的研究还比较少，在某些方面还存在研究的空白点，如现有的社会组织评估研究集中在评估指标、评估模式及个案研究等方面，而对于评估结果的应用、独立评估机构的建设等方面仍缺乏关注，值得开拓。有鉴于此，本文将研究对象确定为第三方评估机构的建设。在理论层面分析第三方独立评估机制建设的必要性及重要性的基础上，立足于现有政策及社会条件，分析我国社会组织第三方评估机制建设的影响因素，提出有效构建第三方评估机制的路径，从而推动社会组织第三方评估的发展和社会组织治理水平的提高。

二、社会组织第三方评估机制建设的理论基础

社会组织第三方评估又称社会评估，主要指公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途径，采取各种方式，直接或间接、正式或非正式地评估社会组织绩效。第三方评估机制作为社会组织评估中重要的评估形式，在理论层面具有存在的必要性和重要性。

（一）第三方评估是社会组织获取社会合法性的必然要求

“合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：①根据法律的，符合法律的；②与既定的规章、原则、标准相一致的；③合法婚姻所生的；④符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；⑤以继承权的原则为依据的；⑥正当的（justified）；⑦正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。从这一合法性概念出发，社团组织的合法性概括为社会合法性、法律合法性、行政合法性和政治合法性四种。在一个成熟的社会，一个社团组织只要具备相当程度的社会合法性，并依据法律登记注册后，即可在法律的监督和保护下获得其公开活动的自由和权利，也即成为一个真正自治意义上的民间组织。因此，任何一个民间社团的建立，首先必须具备社会合法性，社会合法性是指社会团体因某种社会正当性而赢得一些民众、一定群体的承认乃至参与，进而赢得政府等公共权威部门的容忍、接受和支持。社会合法性产生的基础可以是传统、可以是共同的利益，也可以是有共识的规则。①高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期。因此，作为社会组织存在的首要前提即是获取社会合法性，而其社会合法性的根本在于公信力。因为社会组织自身具有公益性、志愿性、自治性、民间性和非营利性等特点，其资金来源于政府、公众、企业、基金会的支持和捐赠，因而全社会对社会组织往往怀有更高的道德期望和行为规范。社会组织的组织行为如能符合社会赋予的道德期望和行为规范，则能为自身赢取公信力，进而继续从社会获取各类资助，形成组织发展的良性循环。反之，如若组织行为失当，滥用公共资源，则会严重影响社会组织的公信力，进而丧失社会组织存在的社会合法性。

依据这一理论视角，社会组织就有必要接受独立第三方评估机构的阶段性或过程性评估，从而证明自身组织行为的良性运行，进而获取高度的公信力，保证自身存在和发展的社会合法性。

（二）第三方评估是杜绝社会组织内部人控制的有效路径

当经济学家亚当·斯密提出市场这只“看不见的手”来反对政府干预时，整个社会都认为市场是万能的，但实践证明市场存在着失灵的情况。于是政府的作用被提升到重要位置，要求加强政府对市场的全面干预，但实践又同样证明存在政府失灵。当政治领域与经济领域都存在着不同的失灵现象时，人们的目光又投向了“第三领域”——社会组织。社会组织有其自身的优势及作用，使其在参与公共事务管理的过程中能够弥补政府和企业的不足。但是，社会组织作为公共服务的提供者，也有其固有的局限性。相对于公共部门与私人部门而言，社会组织由于“所有者缺位”，其利益相关者众多，包括一般公众、捐助者、受助者、志愿者等利益关系人，他们控制着组织生存必需的大量资源，但其彼此间的需求却可能有所矛盾与冲突，导致社会组织的公共责任更为模糊和混乱。在利益相关者众多且分散的情况下，“搭便车”现象导致社会组织机构容易出现内部人控制，内部人更多关注自身的利益，包括工资待遇、职务消费等，因个人的利益诉求而损害社会组织的组织利益。近些年社会组织中不断发生个人侵害组织利益的事件，如工作人员挪用、私分或贪污组织物款、逃税漏税、逃汇骗汇，日常管理中的财务浪费、内部管理的高成本、无计划、低效益等。因此有必要建立第三方评估机制来强化对社会组织的约束力，杜绝内部人控制，对社会组织的组织行为实现有效监管。②柏晶、周定财：《我国非政府组织志愿失灵问题浅析》，《学会》2010年第5期。

（三）第三方评估是避免社会组织权力寻租的必然选择

从评估主体出发，评估活动可分为政府部门组织、独立第三方开展、伞状型或联合型社会组织开展等类型，不同国家以何种类型为主取决于评估最大需求方，最大需求方的不同决定了不同评估模式的产生。如大众需求评估最强烈的情况下，就产生了独立第三方评估类型；社会组织自身的强烈需求会产生社会组织联合评估类型；而政府需求最强烈的情况下，就产生了政府评估类型（政府直接评估和政府委托评估）。而就我国目前而言，政府无疑是评估的最大需求方。在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，提出要“健全社会组织，增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并重”，要“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。”这就决定了在深化体制改革的过程中，政府必然将部分社会管理和服务职能转移给社会组织。由哪个社会组织来承接委托服务取决于社会组织自身公信力和绩效水平，因此在寻找公信力高、绩效好的社会组织的过程中，政府不可避免地产生了评估需求。③纪颖：《民间组织评估模式的国际比较及成因探析》，《学会》2008年第6期。政府主导的评估模式可分为政府直接评估和委托评估两类。如果政府直接评估难免会出现权力寻租现象，随着政府对评估的重视，“评估权”成为一种重要的权力。有权力就有寻租的可能，如果不加强对“评估权”的外部制约，很可能产生新的权力腐化现象。在这种情况下，第三方委托评估作为一种必要而有效的外部制衡，恰恰可以弥补政府自我评估的权力寻租的缺陷。因此，为保证评估结果的客观公正，确保公众资源的最优化使用，有必要引入第三方评估机制，这可以从根本上抑制评估结果失真以及由“评估权”引起的设租寻租问题。

三、社会组织第三方评估的基本模式及发展困境

社会组织第三方评估在我国产生时间虽短，但由于社会需求较大，在我国实践中已经产生了三种“第三方”主体：专家学者、专业公司、社会组织。

第一种“专家学者第三方”是指高校、研究所等科研机构接受委托方委托，对社会组织及社会服务项目进行评估。专家学者是最早产生也是最为主要的第三方评估主体。1997年，中国青少年发展基金会首次正式委托中国科技促进发展研究中心对希望工程进行评估；1998年，中国社科院政策研究所对天津鹤童老人院、罗山市民会馆进行了评估；2002年和2007年，清华大学NGO研究所受中国人口福利基金会委托分别对“幸福工程”项目、“农村独生子女特困家庭扶助项目”进行评估。第二种“专业公司第三方”是指由专门的商业运作的评估机构作为“第三方”评估社会组织工作。如2008年，零点调查集团公司受中国宋庆龄基金会委托对西部园丁项目进行评估，评估采用柯克帕特里克四级别培训评估方法，对西部园丁项目的优势、试验效果、社会影响力进行判定和评价。2009年，深圳市政府委托第三方机构——深圳市鼎诚技术经济评价中心负责对行业组织进行评估。该机构以基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价等四个项目为一级指标对行业协会进行评估。①郑英：《引入第三方评估 创造新监管模式》，《深圳商报》2009年8月11日。第三种“社会组织第三方”是指由专门从事评估工作的社会组织作为“第三方”对社会组织及社会服务项目进行评估，此类评估主体近两年在社会组织发展迅猛的北京、深圳等城市中已经出现。如2010年在深圳市注册的现代公益组织研究与评估中心、2011年在东莞市注册的现代社会组织评估中心及年在上海注册的新力社会公益项目评估事务所等均是专业从事社会组织项目及机构评估的第三方机构。目前这类评估主体主要接受政府委托开展社会服务项目及公益创投项目的评估活动。

从上述分析中，可见社会组织的第三方评估在中国已初具模型，对于完善社会组织自身发展具有重要的意义，并能够对中国的社会治理改革产生积极的推动作用。但是，第三方评估机构在中国发展的时间还比较短，受地区发展差异、传统体制惯性以及第三方自身问题等多方面因素的制约，目前，社会组织第三方评估机制的建设还存在一系列障碍。

（一）制度保障的缺失

制度就是规程，是一个社会组织或团体中要求其成员共同遵守并按一定程序办事的规程，是一种行为规范，用来规范和约束人们思想行为的规范和标准，是人们共同遵守的规章、条例、规则、办法等的总称。和西方国家相比，我国第三方评估还处于自发和半自发状态，这从其发展的轨迹中可得到验证。1997年，我国第一次产生了社会组织评估活动，中国青少年发展基金会正式委托中国科技促进发展研究中心对希望工程进行评估，其后，各类非营利性社会组织纷纷仿效，以增强自身公信力。此后，随着政府社会管理模式改革，评估工作也开始提上政府的议事日程，2007年，国家民政部颁布了《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《民政部关于开展基金会评估工作的通知》，民政部开始对全国性基金会、全国性行业协会进行评估工作，各省民政部门也纷纷对地方性基金会、行业协会等社会组织进行评估。此外，一些地方政府开始通过招投标方式委托社会组织实施公共服务项目，并尝试对所资助的项目进行评估。

在这一背景下，基层政府创建了各类委托服务项目的第三方评估模式，并出台了相应的地方性管理方法，如《杭州市社会组织评估实施办法》第二条中明确规定“杭州市社会组织评估工作，坚持实行第三方机构评估、分类实施评定的方式”。《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法》第三条第三款也规定“强化政府购买社会工作服务的过程控制，引入独立的第三方进行考核评估”。查阅资料后可发现，在2011年前评估制度建设仍是一种自发的地方性行为，全国性、专门性文件和法律未有出台。直至2011年3月，在学术界呼吁下，民政部正式实施了《社会组织评估管理办法》，即意味着社会组织评估工作有了全国性的正式法律依据。该管理办法明确了社会组织评估的重要性及基本规范，也确立了社会组织评估的合法性。但该办法的不足之处是在评估主体的设置上，政府没有赋予第三方评估机构一个合法地位。管理办法第三章第九条明确规定，“各级人民政府民政部门设立相应的社会组织评估委员会（以下简称评估委员会）和社会组织评估复核委员会（以下简称复核委员会），并负责对本级评估委员会和复核委员会的组织协调和监督管理。”根据这一条款，我国社会组织的评估主体仍为政府部门，第三方机构被排斥在社会组织机构评估的主体之外，此种制度设计，实质上对政府和第三方机构都造成了一定实质伤害。就政府而言，自我评估的随意性会使社会组织绩效评估最终以运动式方式进行，沦为政绩工程，并难以避免权力寻租的陷阱。而对第三方机构而言，第三方评估的合法性缺乏制度保障，开展评估工作的周期性、稳定性就无法得到保证，地方第三方评估的经验和模式将无法以制度形式保存下来。

（二）信息严重不对称

及时、有效、真实的信息是评估的基础，第三方评估需要对社会组织进行实际的信息搜集工作，但由于我国社会组织信息公开程度不足，导致第三方机构与社会组织间存在明显信息不对称现象。如我国公益类社会组织的整体信息披露制度都很滞后，2007年，民政部慈善协调办公室、中民慈善捐助信息中心发布了《2007年度中国慈善捐赠情况分析报告》，这是中国第一份关于慈善捐赠的年度报告，也是中国首个关于慈善捐赠的官方报告，2009年中国社科院社会政策研究中心才发布了第一份民间报告《慈善蓝皮书2009》。我国之所以如此晚才有慈善事业发展情况的统计报告，原因就是缺乏信息来源。根据民政部主管的中民慈善捐助信息中心发布的《全国性慈善组织信息披露监测报告》（2009），其所监测的82家全国性社会组织的信息披露均不够公开透彻，部分仅公布捐赠来源，不公示捐赠实际支出或转移。①吴鹏、王卡拉、蓝筠：《民政部酝酿出台慈善信息公开办法》，《新京报》2009年8月14日。信息不透明不仅仅是慈善类社会组织的独有现象，几乎所有社会组织都存在类似问题。社会组织的财务数据、管理团队、项目成效、治理结构等很多信息，评估机构都无法轻易获取。信息是第三方参与评估的基本前提，缺少信息资源而难以进行准确的评估是第三方开展有效评估所面临的主要障碍之一。

（三）资金依赖委托方

所谓第三方，是指处于第一方（被评估对象）和第二方（其服务对象）之外的一方，第三方应当与第一方、第二方无行政隶属关系，也不具有其他经济利益关系。因此，对于第三方评估机构而言，要保持其独立、超脱的立场，重要前提是不能成为某一方利益群体的代言人，这就要求其在运营资金上相对独立。但在实际操作中，第三方机构在目前的发展阶段往往从其“服务对象”收取费用，而我国第三方评估机构最大的服务对象为政府部门，其资金的主要来源也是政府。如2010年11月《杭州市社会组织评估实施办法》第三条就明确规定，“第三方评估机构，通过公开、公平、公正招标的办法进行，每年招标一次，中标者承担全市社会组织的评估工作。所需经费由社会组织管理工作专项经费列支（不得向社会组织收取任何费用）。这条规定虽然避免第三方从被评估对象获取资金而导致评估结果失真，但却无法避免第三方机构在评估过程中遭遇权力障碍，导致另一种不公正行为的出现。因此，第三方机构对于委托方的资金依赖也是阻碍其发展的一个重要问题。

（四）评估方法不专业

社会组织评估是一个专业性很强、技术性含量很高的研究活动，高效的评估往往是由第三方根据评估对象以及自身的实际情况，灵活地选择技术方法来实现的。就目前第三方评估主体的评估能力而言，还不够专业。由学术机构充当第三方的，评估方法较传统，偏重宏观评估；而专业评估公司，往往是审计公司为主，多数采用经济学的成本——效益分析方法，关心的是社会组织的直接投入和产出，很少深入分析社会效果与影响，不足以体现社会组织评估的真正意义；而社会组织第三方评估往往依据政府委托部门的评估要求制定评估指标，不能体现评估的科学性。

四、社会组织第三方评估机制构建路径

第三方评估机制的建设，对于完善社会组织的发展、推动社会公共事业的进步有相当大的积极作用。针对目前第三方评估发展中存在的困难，可以从以下路径完善社会组织第三方评估的发展。

（一）健全第三方评估的制度

社会组织第三方评估机制建设的最大障碍在于缺乏制度保障，虽然目前第三方评估得到了政府部门的认可和积极推动，但政府设定的各种制度障碍，成为第三方机构介入社会组织评估的主要问题。这一困境的改变根本上取决于政府能否进一步放权。从长远来说，第三方机构参与社会组织的评估活动与政府的职能并不对立，而是补充和互相推动良性发展的关系。政府应当为第三方机构的发展提供更多的平台，应出台扶持政策来培育第三方机构的发展壮大，允许并创造条件推动第三方机构进入更多的领域，正确利用第三方机构规范社会组织的组织行为。

首先，政府应从法律上明确第三方评估的地位。通过制度的形式详细规定第三方评估主体的权利和义务，使第三方评估成为社会组织评估体系的必要组成部分。没有明确的法律地位，第三方评估难以真正得到实质性的支持，其作用也无法得到充分的体现。其次，要在具体的程序上设置第三方参与的“入口”，使第三方评估成为绩效评估的基本环节。最后，完善第三方评估的基本程序和评价体系，通过规范的程序监管评估过程。

（二）实现信息资源共享

信息是评估有效进行的重要资源，只有在获得信息的基础上，第三方评估才真正开始构建有效的评估体系。实现信息资源的共享的第一步是信息公开，很多国家都要求社会组织像政府部门、上市企业一样详细披露组织信息，如加拿大所有注册慈善组织都按照法律向国税局递交年度信息汇报表（T3010 表）。公众可以在加拿大慈善董事会的网站上轻松地在线获取T3010 表的信息，通过年度信息汇报表的信息，公众可以获取一个已注册慈善组织在国内外开展活动的信息，以及当年财务信息的详细分析。而美国法律则规定，基金会必须提供三年内财务情况的报表给任何提出相关要求的人。由此，我国政府也应通过法律手段要求社会组织进行信息公开。信息公开的项目应包括社会组织的登记证书、税务登记证书、收费许可证（正本）、社会组织章程（或章程摘要）、服务项目、收费标准等组织基本信息，还应包括接受、使用捐赠、资助的详细情况、组织行政管理费用、活动经费等组织财务信息。信息公开的方式可利用电子屏幕、报刊、电视、网络等媒体，信息公开的受众应当是服务对象、政府部门和社会公众。同时，政府监管部门应健全社会组织信息统计制度，建设社会组织信息统计平台，及时发布相关统计数据，定期发布社会组织事业报告。

总之，应当以信息公开为原则，建立起覆盖全社会的信息公开网络系统，最大程度地避免信息封闭、缺失现象，以保证独立第三方在节约成本的前提下能够获得真实、详尽的信息，做出更加客观、科学的评估。

（三）建设评估公益资金

只有具有长期稳定的独立资金支持的第三方机构才可能做出权威、公正、客观的评估，进而增强评估结果的说服力，提升第三方评估机构的公信力。从其他国家的经验来看，评估独立资金的来源一般是公益资金，如成立于2001年的慈善导航（Charity Navigator）是美国具有较强公信力的第三方评估机构，该机构的启动资金来自两位创办人John P.Dugan 和Marion Dugan。2007年后，慈善导航成立了Charity Navigator 基金会，为评估机构筹款。为了保持Charity Navigator 的独立性，该组织不接受任何接受评估的慈善机构及其捐助者的捐款，从而保证自身评估行为的公正性。因此，我国也应积极倡导建立评估公益资金，只有给予第三方评估组织稳定的独立资金，才可能使其避免受到评估需求方和受益方价值取向的影响，进而在公众的、中立的立场进行客观的评估。

（四）提高专业化水平

为了更好推动第三方机构良性发展，规范第三方机构的运行机制和市场行为，有必要推动评估机构的专业化发展。所谓评估的专业化是指具有评估专业知识的人，合理地选择并正确运用评估的技术方法，保证评估结果的真实有效。专业化水平的提高可以从以下三方面入手。第一，加快公共政策评估的专门人才培养，鼓励大专院校和研究机构利用知识优势，造就一大批评估专业人才。第二，国家可通过科研政策引导各级科研院所进行社会组织评估方面的研究和实践，加大科研投入，加强对评估理论、评估方法和评估技术的研究。近些年来，虽然我国学者从国外先进经验中汲取了有益的理论、技术来开展评估，如平衡计分卡（BSC）、关键绩效指标（KPI）等，但是还应结合国情差异研发适应中国国情的评估理论、方法和技术。①王春英：《浅议我国NGO 管理中的第三方评估机制》，《学会》2009年第6期。第三，通过竞争机制，利用市场力量培育优秀的社会组织第三方评估机构。

五、结语

20 世纪70年代，“第三部门”在全球范围内兴起，美国学者萨拉蒙认为：“我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，历史将证明这场革命对20 世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19 世纪后期的世界的重要性”。②何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社2000年版，第243页。20世纪80年代以来，在全国性“社团革命”的大背景下，中国社会组织大量涌现，其具有独立性、志愿性、公益性等特点，使政府及公众忽视了对其进行合理控制和有效监督的必要性，导致社会组织发展中问题频出，打击了公众信念，造成社会信仰危机。大力发展社会监督机制是克服社会组织可能产生弊端的最好方法。其中，引入第三方评估机制，建立完善科学的评估系统，是目前加强社会组织社会监管的现实选择。第三方评估机制的引入将帮助社会组织健康发展，在自治和监管中找到平衡点，从而促进中国社会的有序发展。