提高财政旅游专项资金使用管理绩效问题的对策：以甘肃省张掖市为例

● 金珧汉

旅游业以其产业链长、关联度高、带动作用强等特点,在经济发展中占有十分重要的地位。甘肃省张掖市市委、市政府立足市情，对张掖市旅游业发展做出了一系列战略部署，将宜居宜游确定为张掖市的首位产业。财政在张掖市这样一个西部欠发达地区着力培育旅游业发展中作用不可或缺，需要积极行动，尽力而为，在遵循经济规律中切合实际，形成一些有效的财政支持旅游业发展的思路和办法。

一、提高财政旅游专项资金使用管理绩效的探索与实践

2012年，张掖市旅游业增势强劲，全年接待境内外游客521.9万人次，同比增长49.1%。实现旅游综合收入27.1亿元，同比增长58.7%，旅游综合收入占GDP的比重达到9.3%，提高2.6个百分点。在这一成绩背后，是财政的大力支持。2012年，张掖市财政投入旅游业发展的资金1.1亿元，增长5.7倍。在投入总量增加的同时，在财政资金使用管理方面也进行了一些积极有益的探索与实践。

（一）促进旅游整体宣传

突出张掖旅游的整体形象，积极参与甘肃省旅游整合宣传，统一优选宣传平台，凝聚宣传合力，提高旅游宣传的综合效益。2012年，市级财政投入旅游宣传资金483万元，依托省上搭建的旅游宣传平台，借力发挥，扩大影响力，在《读者》、《中国旅游报》等媒介上统一开展旅游宣传，取得了良好的效果。以参与全省旅游整体宣传为例，虽然市财政仅出资50万元，由于全省统一组织的媒体品质高，受众面大，针对性强，集中宣传效果明显，实现了花“小钱”办大事。根据甘肃省旅游局的测算，在央视的广告总收视人数累计达15.9亿人次；首都机场LED广告柱约有3000万人次观看；北京等大型火车站电视墙约有1.5亿人次观看；《读者》杂志广告共有3.7亿人次阅读。

（二）搭建旅游节会平台

为深入挖掘旅游文化内涵，大力宣传推介特色旅游产品，加强对外合作交流，努力形成大节会、大宣传、大旅游的格局，提升旅游的整体竞争力，紧紧抓住国家旅游局和甘肃省政府共同主办 “敦煌行·丝绸之路国际旅游节”的有利契机，市财政出资124万元，于2012年8月举办了“湿地之夏·金张掖旅游文化艺术节”。节会的举办取得了圆满成功。据统计，在节会的带动下，2012年前三季度，张掖累计接待游客总人数452.5万人次，同比增长60.1%，实现旅游综合收入23.5亿元，同比增长71%。旅游市场持续升温，带动了各类服务业快速增长。零售业销售额增长22.7%，住宿业营业额增长24.1%，餐饮业营业额增长22.4%。

（三）投资形成优质资产

针对目前高速公路广告业方兴未艾、前景广阔的实际，经过多方考察论证，市财政出资78万元，在G30高速公路修建2副三角广告柱。一方面，可以减少即期的租赁费用，节约旅游宣传成本；另一方面，随着高速路广告业的发展，推动广告柱的升值，实现资产的保值增值。

（四）推动资产的共享和循环使用

将旅游节会支出中形成的一些物化资产，如开幕式舞台搭建的材料、摄影展览使用的展板架，及时与国有资产管理部门信息共享，达成共识，专门下达批复明确管理主体，要求在今后业务开展中循环使用，降低相关的开支成本。

二、进一步提高财政旅游专项资金使用管理绩效的思考

随着张掖市旅游业的强劲发展，对旅游业的重要性各方面都有了更加深刻的认识，发展的热情也日益高涨，相应对财政也提出了一些新的更高的要求，管好用好旅游发展专项资金面临新的考验和挑战。一是旅游业发展重要性的日益凸显带来资金需求的不断增长，解决好收支矛盾突出的问题，要求把有限的旅游资金花出“大效益”。二是张掖市旅游发展需要整体推进，面对财政省直管县的体制下，市县如何合理划分支出责任，实现事权与财力相匹配，对资金特别是市级财政资金的导向作用提出了明确要求。三是旅游发展强劲的态势呈现后，如何正确处理政府与市场的关系，是继续着眼于推动单纯增长，形成爆发式增长，还是转向弥补短板，培育内生增长的持续发展动力，需要对资金投向进行准确定位。这些新的要求，需要对财政旅游专项资金的使用管理进行积极的探索与创新，以不断提高使用管理的绩效。

（一）强化财政资金的引导能力

发展旅游业，应在市场经济条件下，充分调动政府和市场的积极性。政府投入主要用于公共基础设施建设，增强公共服务能力等方面，注重发挥“四两拨千斤”的作用，有效引导市场资源向旅游业发展集聚，不能产生挤出效应。在张掖市旅游开发中，全市需要形成一个整体，进行全方位、系统性的开发，绝不能“单打独斗”，这就要求市级进行必要的调控。目前，张掖市财政较为困难，各方面保障的需求较多，应发挥财政资金的引导作用，形成聚合、扩张的效应。一是发挥各级财政的联动作用。实行财政省直管县体制后，市级财权下移，但是相应的市级调控作用并没有削弱，在旅游业开发上还加强了。但加强不等于包揽，更应该有机调动各方面的积极性。欣喜的是，张掖市人民政府已经印发了整合旅游等重大事项投入的意见，整合各级财政资金办大事。二是有效引导社会投入。随着2012年张掖市旅游景区经营权拍卖的成功，全市各主要旅游景点都步入了企业化经营模式。今后，在开展旅游宣传等方面，应更加注重引导景区景点企业的积极投入；在旅游文化节会举办中，应有效带动节会受益者，如宾馆、旅行社等的资金投入和成本分担。

（二）推进融资方式的创新与拓展

一是引导旅游业质押贷款业务的发展。2012年，中国人民银行、国家发改委、旅游局等五部门联合出台《关于金融支持旅游业加快发展的若干意见》，明确提出投资者可将景区景点的经营权作为一种资本在银行质押贷款，或通过发行相关债券筹集景区景点开发建设资金。因此，财政通过贷款贴息、奖补资金等手段，支持开展旅游景区经营权和门票收入等质押贷款业务，拓宽旅游发展融资渠道。二是争取新兴产业创业投资基金支持。国家发展改革委和财政部已批准甘肃省设立现代农业等新兴产业创投基金。张掖市应依托特色优势产业，争取成为新兴产业创业投资基金试点地区之一，积极引导民间资本等多元化资金投入，助推新兴产业发展壮大。三是积极拓宽融资渠道。摈弃原有的、固化的、单一的融资思维，适应市场化的要求，推进旅游业开发由习惯于向财政“要”，转变为主要向市场“融”，充分发挥财政资金的引导作用，在盘活利用已有资产、运用新型融资方式等方面多出力、见实效。

（三）借助政府购买服务提高投入效益

目前，有些公共服务是政府部门直接来操作的，由于专业知识的欠缺和经营视野的限制，难免存在考察论证不足，效应不明显等问题。因此，在实施旅游整体形象与品牌营销推介等项目中引进市场的力量，花一定的成本购买服务，借助专业的策划、营销机构进行一些策划，减少一些决策失误，减少一些漫无目标、全面出击，根据旅游客源潜在市场有针对性地开展宣传推介，争取花小钱办大事，花一分钱就见一分效益，取得事半功倍的效果。

（四）积极盘活利用物化资产

对以前年度已经形成的物化资产，在保持其实际功用的同时，充分利用法律法规的规定，进行必要的盘活处理，使其发挥出多样化的功用。如已经形成的实物资产，可以根据《公司法》等法律法规的规定，尝试以实物出资方式注入新成立的国有企业，一方面减少政府的现金出资，减轻政府当期的一些支出压力，节约现金流；另一方面这些资产注入企业后，可在政策允许的前提下，通过抵押等形式进行一些再融资，使其本身功用在为政府和企业服务的同时，扩张其在资本运作方面的功用，弥补当下财政资金有限、融通资金不足等问题。