对烟草专卖零售许可证转让热的冷思考——以利用联营、转租等合法形式掩盖转证目的为视角

王 玉

(重庆市巴南区烟草专卖局，重庆 400054)

目前卷烟市场上非法转让烟草专卖零售许可证的现象屡见不鲜，部分零售户利用合理布局规定中针对特殊群体的优惠政策，打着联营、转租的幌子行烟草专卖零售许可证转让之实，给烟草专卖管理工作带来了一定的难度，如何进一步加强对此类转证行为的监管和处罚，规范卷烟市场经营秩序，已经成为摆在当前烟草专卖管理部门面前不容忽视的问题。本文试图在分析现状及成因的基础上提出烟草专卖零售许可证转让的相应对策。

一、利用联营、转租、雇佣等合法形式转让烟草许可证的行为概述

(一)烟草专卖零售许可证非法转让的现状

近年来，随着烟草专卖零售许可证的含金量越来越高，烟草专卖零售许可证的非法转让现象越来越普遍，烟草专卖许可证有偿转让的价格也越来越贵，有的地区的烟草专卖零售许可证有偿转让价格竟高达两万元。

在现阶段卷烟市场中，烟草专卖零售许可证的非法转让主要有以下3种形式:一是前后任经营者之间在盘点店铺时将包括工商营业执照、烟草专卖零售许可证在内的相关证照连带货物一并转让。这类行为最为常见，多见于日杂店或者小超市。二是特殊群体利用其所能享受的特殊优惠政策将烟草证有偿转让给急需办证的人。烟草专卖零售许可证作为一种行政许可证照，其申办条件中的合理布局要求难住了不少希望从事卷烟零售业务的人。而同时在合理布局规定中，残疾人、拆迁户等特殊人群可以在政策范围内享受一定的优惠条件，由此萌生出特殊群体与需求群体之间有偿转让烟草许可证的行为。三是房屋所有者借助烟草专卖零售许可证以抬高出租房产的市场价格。部分业主在不从事卷烟零售业务的前提下，先申办许可证，待租房者寻求经营场所从事卷烟零售业务时，遂借助其手中的烟草专卖零售许可证以抬高其租赁房产的价值。

上述烟草专卖零售许可证的非法转让大多是依照《烟草专卖许可证管理办法》的规定应当重新申领单实际上并未前往原发证机关办理相关手续的转让行为。

(二)利用联营、转租、雇佣等合法形式转证的行为及其影响

随着卷烟经营者法律知识的增长，自我保护意识的提高，目前已有一种利用伪造联营协议、转租柜台等形式变相转让烟草专卖零售许可证的现象逐渐滋生。

笔者所在区局曾受理过几起类似的行政许可申请:申请人刘某因政府拆迁，在某地段零售户隔壁重新申领烟草专卖零售许可证，其提交的申请材料如下:(1)身份证复印件;(2)银行账户查询明细;(3)该区某片区危旧房改造工程指挥部出具的拆迁证明，证明申请人刘某的原经营地址已被拆迁;(4)何某(承租方)与某房地产公司(出租方)签订的门面租赁合同复印件，该门面地址系刘某重新申领的地址;(5)权利人为某房地产公司的房产证复印件;(6)何某与刘某签订的联合经营协议书复印件，其中约定:何某在门面内为刘某提供2平方米的烟柜，刘某提供从烟草公司进货的香烟，香烟经营由何某统一管理存储、统一销售定价、统一收款核算，利润由何某在每月底按销售利润的50%现金结款给刘某。

依据《烟草专卖许可证管理办法》的相关规定，申请人刘某提交的申请材料齐全，符合法定形式。如依据其所在区域的间距标准，其与隔壁零售户间距仅数米，显然无法满足间距要求。但依据当地《烟草制品零售点合理布局规定》中关于拆迁户的间距标准，其间距符合要求，应当予以发放烟草零售许可证。

据笔者了解，目前部分零售户在原发证机关先注销原许可证，再利用《烟草制品零售点合理布局规定》中对于拆迁户、残疾人等特殊群体的优惠政策，事先与许可证受让方达成协议，借助伪造联营协议、出租柜台、捏造雇佣关系等多种形式，以自己的名义重新申领烟草许可证，但不从事卷烟的实际经营。本文主要的研究对象即是此类利用联营、转租、雇佣等合法形式掩盖转证目的的行为。

利用联营、转租、雇佣等合法形式转让烟草许可证行为的存在，是对合法经营零售客户权益的一种侵犯，也是对烟草专卖制度的一种践踏，它不仅扰乱了正常的卷烟市场经营秩序，对周边零售户的利益造成了实际损害，也给烟草专卖管理部门的许可证后续监管工作带来一定的难度。

二、利用联营、转租、雇佣等合法形式转让烟草许可证的成因

(一)在受理申请和审查材料环节取证困难

《烟草专卖许可证管理办法》第四十二条规定:“任何企业或者个人不得涂改、伪造、变造烟草专卖许可证。不得买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证。”利用联营、转租、雇佣等合法形式，以先注销后重新申领的方式取得烟草专卖许可证属于“以其他形式非法转让烟草专卖许可证”的范畴，然而烟草专卖相关法律中对此虽有明确规定，但在处理相关现实问题时却很难以此为据加以处罚。究其原因主要有两个方面:一方面，在受理申请和审查材料阶段，申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，符合当地烟草制品零售点合理布局规定，且不存在法定的不予发放许可证的情形。另一方面，从受理申请材料之时起，到作出准予或不予发放许可证的决定之日截止，在这短短20日内，受理机关往往难以对申请人转让许可证或试图转让许可证的事实进行取证，因此在受理申请和审查材料环节，受理机关不能以申请人可能存在转让烟草专卖许可证之嫌而暂缓发证或不予发证。

(二)各基层合理布局规定中针对特殊群体的优惠幅度过大

基于照顾弱势群体、维护社会稳定的各种需要，各基层烟草专卖局在制定烟草制品零售点合理布局规定之时对于残疾人、残疾军人、烈属、拆迁户等特殊群体往往予以特殊优待，在与最近零售户的间距要求上比普通申请人要优惠很多，例如有的合理布局规定中对于残疾人按所在间距标准的50%执行;有的规定对拆迁户重新申领许可证，不受间距限制。然而部分零售户利用上述优惠政策和法律上的漏洞打着联营、转租、雇佣的幌子行转证之实。

三、杜绝烟草专卖零售许可证转让行为的相应对策

(一)修订合理布局规定时适当照顾特殊群体

各基层烟草专卖局在修订辖区内烟草制品零售点合理布局规定时，应当综合考虑各类群体的利益，将针对特殊群体的各类办证优惠政策划定在合理的范围之内，要在维护弱势群体利益的同时，充分考虑周边其他零售户利益，避免造成零售客户之间关系紧张，相互间恶意举报、反复投诉。一方面不能顾此失彼，对一般零售户的利益不管不顾，另一方面也要从促进社会和谐的角度出发，对弱势群体适当照顾。

(二)规范特殊群体办证的申请程序

在日常工作中遇到利用联营、转租、雇佣等合法形式重新申领烟草许可证时，应当在受理和审查环节严格把关，全面审查特殊群体重新申领许可证的申请材料。

在申请主体上，应当要求申请人本人前往办理相关手续，规定申请注销原证和重新申领新证的手续，不得委托他人办理。

在申请材料上，应当严格审查联营协议或转租合同的主体是否适格、内容是否合法真实完整，注意识别拆迁证明、残疾人证、房产证明等申请材料的真伪，必要时可以主动联系残联、民政等职能部门鉴别真伪，同时还应当注意审查各申请材料之间是否自相矛盾，能否保持一致等。

(三)有针对性地开展转让店监管和取证工作

针对此类利用联营、转租、雇佣等合法形式重新申领烟草许可证的转让店，应当加强检查频次，加大监管力度，有计划地开展转让店的许可证后续监管。一旦发现转让店的经营主体发生变化，经营行为异常，立即着手立案，开展调查取证。

针对此类涉嫌转证的调查取证应当主要从以下5个方面入手:第一，从周边经营者、消费者等外围入手，了解该转让店的实际经营情况;第二，从订货扣款账号、订货联系方式及其变更入手，了解该转让店的实际订货主体;第三，从收货单据入手，了解该转让店的实际收货主体;第四，根据每周市场检查的记录情形，了解该转让店的实际经营者;第五，立案后分别询问持证人和实际经营人，了解二者的关系，并通过订货、销售情况等细致的询问掌握真实情况。

通过开展后续监管和调查取证，加大对此类转让店的查处力度，严格行政处罚，从根本上减少此类非法转让行为的产生。

(四)积极探索对此类转让行为的处罚

除依据《烟草专卖许可证管理办法》第四十二条、第四十五条第二款的规定对持证人进行暂停烟草专卖业务、整顿、取消烟草专卖业务资格的处罚外，可以积极探索其他方式对持证人进行教育处罚。

《民法通则》第五十八条第一款第七项规定，以合法形式掩盖非法目的的民事行为无效。《合同法》第五十二条第三项规定，以合法形式掩盖非法目的的合同应确认无效。根据上述规定，各基层烟草专卖局可在充分对转让店进行调查取证的基础上，主张其联营协议或转租协议无效。同时结合《烟草专卖许可证管理办法》第四十七条、第五十六条的规定，由各基层烟草专卖局撤销并收回持证人的烟草专卖许可证，同时申请人将承担三年内不得再次申请烟草专卖许可证的不利后果。

四、结束语

烟草专卖零售许可证转让的热潮来势汹汹，这一方面暴露出以往我们在行政许可和市场监管方面的不足和乏力，另一方面也是对当前许可证办理和后续监管的一个警醒和鞭策。只有建立一整套监管预警系统，从受理申请严格审查开始，加强市场监管，加大查处力度，严格相关处罚，才能从根本上杜绝利用联营、转租、雇佣等合法形式转让烟草许可证的违法行为。

［1］李勇.关注零售许可证的非法转让现象［EB/OL］.［2007 － 08 － 27］.http://www.etmoc.com/look/looklist.asp?id=11229.

［2］老生杂谈.浅析许可证转让的成因及其监管对策［EB/OL］.［2013 －02 －20］.http://www.tobaccochina.com/business/regie/regie/20132/201322084157_555387.shtml.