浅析美国自由贸易协定中的贸易能力建设

吴曼嘉

随着贸易自由化的不断发展，国际贸易体制在解决发展中国家需求方面的不足逐渐体现，贸易与发展的关系问题愈发受到重视。贸易与发展之间关系的协调要求在促进贸易的同时注重对发展的保护，因此，贸易援助得以产生。贸易援助可以促进发展中国家更好的遵守贸易协定，并且促使发展中国家在自由贸易中获利。这种贸易援助，不仅包括WTO的世界性援助，也包括区域性援助和单独国家的援助。美国不仅是世界性援助的积极捐赠者，在美洲区域也是非常活跃的捐助者。美国的贸易援助不仅仅通过普通的贸易援助方式进行援助，甚至更进一步将贸易能力建设（TCB）纳入自由贸易协定（FTA）之中，在追逐贸易自由化的同时进行贸易援助，使二者相辅相成，这对于促使发展中国家市场开放和改革、推进贸易自由化以及保障发展中国家在自由贸易中获取更大利益都具有重大作用。

一、贸易能力建设的起源及美国实践概况

（一）贸易能力建设的起源

乌拉圭回合谈判之后，建立了强调自由贸易的多边贸易体制，一个当时被广泛认为是不平衡的结果，它有利于发达国家利益而忽视了发展中国家所面临的实施困难以及成本高昂的挑战。自由贸易意味着相互开放，意味着放弃以前的一些贸易优惠，对于这些丧失贸易优惠的国家而言，贸易改革和市场开放意味着经济衰退。实施知识产权保护新规则提高了成本，并且进行管理体制改革减少了关税收入，这些对于具有薄弱体制的低收入国家来说是一个沉重的负担[1]。基于对发展中国家所面临的大量困难的认识，WTO开始意识到援助和贸易之间的联系，1996年在新加坡举行的WTO部长级会议呼吁建立“向最不发达国家提供与贸易有关的技术援助综合框架”。1997年，WTO、国际贸易委员会、联合国贸易与发展会议联合推出了将重点放在非洲国家的综合技术援助方案[2]。

在1999年的西雅图WTO部长级会议上，由于发展中国家尽管已进行了一定的市场改革但是仍然经济困难，因此对于进一步贸易自由化表示保留。为了回应发展中国家的担忧，2001年WTO多哈部长宣言指出，“应采取技术援助以协助发展中国家、最不发达国家以及低收入国家履行其WTO义务并从开放的、以规则为基础的多边贸易体制中获利。”[3]为了实施该宣言，在2001年12月，WTO建立了多哈发展议程全球信托基金来帮助发展中国家开展能力建设，并且为与WTO有关的技术援助建立了可靠资金来源。在2002年11月，WTO和经济合作与发展组织（OECD）建立了一个“贸易援助”（Aid for Trade，以下简称AFT）数据库，用以提供支持贸易能力建设的双边捐赠者和多边/区域机构的全部信息，包括与贸易有关的五个方面的援助数据。此外，为了落实对发展中国家的贸易援助，WTO在2006年还建立了一个“贸易援助特遣队”（Aid for Trade Task Force）的国际组织。

（二）美国贸易能力建设援助实践

在WTO以及美洲地区，美国都是贸易援助的积极倡导者。美国政府2001年开展了一项关于现有与贸易有关的能力建设活动的特征和范围的调查，该调查将贸易能力建设定义为 “帮助国家了解并加入WTO，履行其协议，进行物质的、人的和机构的能力建设以更好的从以规则为基础的贸易体系中获取更大利益”[4]。美国TCB的援助类别包括贸易便利化，例如海关现代化和促进出口；人力资源和劳工标准，例如劳动力发展和保护工人权利；农业发展，例如促进农业企业；金融部门发展，例如金融和财政政策改革；以及基础设施发展，例如增加电话线数量。

美国是贸易能力建设或者说贸易援助最大的国家提供者，在2008财政年度投入将近23亿美元，从1999年开始美国TCB基金总额超过102亿美元[5]。尽管拉丁美洲地区不是全球贸易援助的中心，但是美国政府对拉美地区制定了强有力的援助计划以达成援助目的。美国政府在TCB上的努力，随着时间的推移不断加深。根据美国国际开发署（USAID）为准备多哈回合谈判而构建的TCB数据库，美国政府为拉丁美洲提供的TCB资金的增长速度极快，从1999年的5200万美元翻了3番上升到2003年美国-多米尼加-中美洲自由贸易协定（U.S.-Dominican Republic-Central American Free Trade Agreement，以下简称CAFTA-DR）谈判时的1.56亿美元，再到2005年时又翻了超过3番达到5.24亿美元。美国的贸易援助在拉美地区援助总数中所占的比例，从1999年的14%达到2007年的40%。此外，布什政府成立的千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation，以下简称MCC）加深了美国对拉美地区的援助，该公司2005年将3.69亿美元投入到拉丁美洲的贸易能力建设，其中大多为基础设施建设。美国政府在拉美投入的TCB资金的两次高峰 （2005，2007），都是由于MCC对CAFTA-DR国家投入新的援助。对拉丁美洲贸易能力建设兴趣的逐渐增长与布什政府在该地区积极追求FTA的目的是一致的。在最低限度上，贸易能力弱就提高了不遵守FTA协议条款的可能性，而能力建设可以确保那些要求发展中国家持续改革的复杂新规则的实施，因此想要在拉美地区推行FTA的美国与该地区的贸易能力建设利害相关[6]。美国政府也认识到，贸易援助将有助于在其潜在贸易合作伙伴区域内建立一个支持FTA的联盟，并加快走向一体化的进程，这从美国对TCB理解的深化就可以看出。现在美国将TCB作为其国家策略的一部分，以促使发展中国家谈判和履行以市场开放和改革为导向的贸易协定，并且提高发展中国家从增长的贸易中获利的能力。因此，美国在推进与拉美地区国家签订FTA的过程中，将贸易援助条款纳入FTA，以帮助发展中国家进行FTA谈判、实施并从中获利，促使拉美国家接受美国“超WTO”（WTO-plus）范式FTA。美国在FTA中纳入贸易援助条款的首次尝试即是CAFTA-DR，此后的美国-秘鲁FTA、美国-巴拿马FTA以及美国-哥伦比亚FTA都有类似条款。本文以CAFTA-DR为例，对美国FTA中的贸易能力建设进行分析。

二、CAFTA-DR中的贸易能力建设条款

CAFTA-DR将贸易能力建设条款与协议的执行管理（Administration of the Agreement）一起纳入协议的第19章。贸易能力建设事实上只有一条即19章第4条，该条有8款。

贸易能力建设条款首先强调了 “贸易能力建设援助是改革和投资的催化剂，对于促进贸易导向的经济增长、减少贫困以及适应贸易自由化都是必要的”。 CAFTA-DR要求建立一个贸易能力建设委员会，由各缔约方代表组成。为了推进各缔约方对贸易能力建设的持续进行并且为了协助中美洲缔约方以及多米尼加共和国履行该协议、适应贸易自由化，CAFTA-DR要求各缔约方每隔一段时间向委员会提供新的国家贸易能力建设策略。

贸易能力建设委员会主要有5项职责：（1）促使贸易能力建设在国家层级或区域层级或在两个层级上具有优先性；（2）吸引合适的国际捐赠组织、私人实体以及非政府组织对贸易能力建设项目的发展和实施进行援助；（3）与CAFTA-DR协议下的其他委员会或者其他工作组进行合作，包括通过联合会议，以支持贸易能力建设项目的发展和实施；（4）监测和评估贸易能力建设项目的进展；（5）除委员会做出其他决定外，每年需要向按照CAFTA-DR建立的自由贸易委员会提交关于贸易能力建设委员会活动的报告。

从CAFTA-DR的贸易能力建设条款可以看出，其规定非常简单，仅属于比较原则化的规定。具体的贸易能力建设项目是由国家贸易能力建设的策略所规定，各缔约方按照该策略所规定的优先事项对贸易能力建设进行安排。

除了对简单的条款本身进行了解以外，要对CAFTA-DR的贸易能力建设进行更深入的探析，需要从贸易能力建设对CAFTA-DR签订的推动作用以及对中美洲缔约国的影响方面着手。

三、贸易能力建设对FTA以及缔约国的作用

（一）对CAFTA-DR的推动作用

2002年7月，CAFTA-DR正式谈判开始的半年前，美国和中美洲就正式开始制定CAFTA-DR的能力建设计划。中美洲国家在FTA谈判上的经验有限，最重要的协议局限在中美洲区域以及和墨西哥的协议。因此，在中美洲推行美国范式的FTA，促使中美洲国家进行市场开放和改革，是比较困难的，而贸易能力建设就成为了促进CAFTA-DR签订的非常大的助力。

里根政府时期制定的加勒比海盆地计划（CBI），不是通过一轮轮的各方仔细衡量贸易利益和优惠的谈判而制定的，而是美国市场对来自中美洲和加勒比地区的出口物实行单方面开放的计划。在20世纪80年代中美洲革命和内战时期，推出这项措施的目的是要增加经济机会，并加强美国与该地区盟国政府之间的关系。作为这次贸易开放以及随后不断加强开放的结果，中美洲5个国家的以出口加工为主的服装行业和非传统农业向美国的出口都有所扩大[7]。尽管与美国的联系不断加深并没有为当地提供贸易谈判的经验，但是随着时间的推移，行政和市场营销能力在中美洲国家不断建立起来。

由于实施CBI的区域生产和就业的扩大，中美洲经济的稳定变得越来越依赖于美国市场的保持。然而，根据CBI的规定，如此重要的美国市场的开放只是暂时的。与此同时，当时对于美国-中美洲贸易非常重要的 《美国-加勒比盆地贸易伙伴法》将于2008年9月失效。因此，得到美国官员和中美洲当地贸易倡导者的拥护，作为中美洲国家获得长久稳定地进入美国市场机会的唯一途径的CAFTA-DR应运而生。出于对市场损失的担心和对更多机会的希望，中美洲各国领导人开始了与美国的CAFTA-DR谈判。

为启动谈判，中美洲国家政府在美洲开发银行（IDB）、拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）和美洲国家组织（OAS）联合建立的三方委员会的指导之下，按照谈判、实施和进一步改革的三阶段的方式确定了其TCB需求。初始阶段，IDB主持三方委员会，并进行了大量的早期融资，根据作为IDB顾问参与整个CAFTA-DR谈判过程的埃里克·米勒，2003年共有4.39亿美元投入到中美洲国家的贸易能力建设，其中IDB捐赠3.23亿美元，美国政府捐赠3400万美元[8]。

当CAFTA-DR的谈判得以推进，美国政府就成为贸易能力建设的积极、直接的贡献者。根据USAID的TCB数据库，在CAFTA-DR谈判开始之前的2000年，美国政府对六个CAFTA-DR缔约国贸易援助总计约1390万美元。2001年，当布什政府开始与中美洲国家初步谈判CAFTA-DR时，美国政府在贸易能力建设方面的援助迅速上升并转向中美洲，美国政府对这6个国家的贸易援助数额上升到2001年拉丁美洲总量的35%。此后，美国对中美洲地区的TCB资金援助持续上升，到2002年增加到2780万美元。2003年，随着CAFTA-DR正式谈判的开始，中美洲成为美国TCB援助的重点，CAFTA-DR协定的六个谈判国在该年收到了8200万美元，占了拉丁美洲援助总量的53%。美国贸易代表办公室（USTR）的一份关于美国政府2003年给予中美洲地区贸易援助的回顾，总结了美国援助支持的一长串活动，包括购买计算机和软件来加强政府信息系统，提供食品安全、知识产权、政府采购和反垄断法的研讨会及培训，资金谈判培训，对工人进行职业健康和安全培训，建立童工项目，安排符合中小企业需求的研讨会，帮助贸易部门开展CAFTA-DR公众推广计划等[9]。

当CAFTA-DR谈判在2004年结束时，美国对中美洲地区的新的贸易援助，无论是在绝对值还是在拉丁美洲地区总额所占的百分比上都减少了。然而，在CAFTA-DR进程从谈判转移到批准阶段时，贸易援助再次飙升。2005年，美国以及CAFTA-DR签订国中的四个国家都通过立法批准了CAFTA-DR。

纵观美国贸易援助动向可以看出，在1999年至2007年之间，美国TCB援助在拉丁美洲的趋势是随着CAFTA-DR的谈判、批准和实施的关键阶段而向CAFTA-DR国家转移的。这在一定程度上说明了TCB对于推动CAFTA-DR的谈判、签订和实施的重要作用。

（二）对CAFTA-DR缔约国的影响

美国将TCB纳入CAFTA-DR文本及其整个签订过程，对于CAFTA-DR缔约国有重大影响。在CAFTA-DR的谈判中，美国和其他国际机构与中美洲国家和多米尼加共和国一起，通过TCB来解决贸易能力问题，例如农产品多元化方案、加强食品和农业监管体系、加强商品和服务的市场联系、食品企业发展、加强劳工和海关系统以及打击童工剥削行为等[10]。在此，以尼加拉瓜为例，简要分析CAFTA-DR中的贸易能力建设对中美洲缔约方的影响。

一方面，由于美国的贸易援助，尼加拉瓜的贸易设施建设逐渐完善，农业得到扶持和发展，与贸易有关的劳工的利益得到保护，贸易便利化程度提高。美国对尼加拉瓜的贸易援助主要集中于与贸易有关的劳工援助和贸易便利化（Trade Facilitation），后者包括海关运作 （Customs Operations）、贸易促进（Trade Promotion）、企业发展（Enterprise Development）和自由贸易协定和贸易一体化 （FTAs and Trade Integration）四个内容。

在贸易能力建设的辅助之下，CAFTA-DR所倡导的自由贸易对于尼加拉瓜的经济发展有极大的促进作用。根据尼加拉瓜国家自由贸易区委员会（CNZF）报告，尼加拉瓜出口加工区的出口量在CAFTA-DR生效后有强劲增长，同时工业园区的就业量持续增长、公司数量不断增加。该报告显示，尼加拉瓜出口加工区出口值在2005年到2007年间增加了74%，从7亿美元上升到12.2亿美元；工业园区数量从25个扩大到32个，公司数目从91增加到120。出口加工区提供的工作也增加了，从2005年的7.5万上升至 2007 年的 8.75 万[11]。

另一方面，贸易能力建设的援助投入，使得尼加拉瓜更加依赖美国。尼加拉瓜想要持续在美国市场获利，需要进行贸易能力建设，而大量建议和资金都来源于美国，导致尼加拉瓜必然在一定程度上受到美国制约。从前述CAFTA-DR推进的过程可以看出，事实上，美国改变先前单方面的市场开放，制定了一个更严格的市场准入标准，导致尼加拉瓜在美国市场受到阻碍，美国再以贸易能力建设为条件，促使尼加拉瓜接受美国贸易自由化和一体化的节奏和标准。

当然，CAFTA-DR缔约方依赖于美国并不一定对其本国不利，并且即使美国不提供贸易援助，CAFTA-DR缔约国早晚也要接受自由贸易的准则，融入到区域一体化、贸易自由化的大潮中来。因此综合所有因素来判断美国贸易能力建设对CAFTA-DR缔约方的作用，笔者认为是利大于弊。在美国TCB的帮助下，CAFTA-DR缔约方能够更好的遵守贸易协定、提高本国贸易设施建设水平、保护劳工权益和环境、促进农业进步，这对于CAFTA-DR缔约方现阶段的经济发展都具有积极作用。

总而言之，贸易能力建设不仅可以缓和发展中国家与发达国家之间的矛盾，使发展中国家接受贸易自由化、一体化，更可以使发展中国家更快的提高自身贸易能力，更好的适应自由贸易规则，并从中获得更大的利益。因此，现阶段，在自由贸易的准则之下提供贸易能力建设对于发展中国家而言是有必要的。中国已经以成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、债务减免等多种方式向161个国家提供援助[12]，而政治和人道主义往往是援助的动机。对于中国而言，借鉴美国经验，将贸易援助与FTA联系起来，是适应现阶段贸易发展和国家利益需要的。现阶段，经济发展的需要促使中国应当在进行贸易援助的时候考虑经济因素，这样不仅能够与其他国家建立政治上的良好关系，更有利于更进一步开拓发展中国家市场，从而促进互惠互利的南南合作的发展。

[1]Estevadeordal Antoni，Paolo Giordano，Anneke Jessen，Jessica Luna，Carolyn Robert，Sebastián González，John Hancock.Mobilizing Aid for Trade：Focus on Latin America and the Caribbean，Proceedings of the Regional Review Meeting，Lima，Peru，September 13-14，2007[C/OL].[2012-12-05].http：//idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1375258.

[2]K Watkins，P Fowler.Rigged Rules and Double Standards[M].Oxford：Oxfam International.2002.

[3]Doha WTO Ministerial.Ministerial Declaration[EB/OL].（2001.11.20）[2012-12-05].http：//www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_e.htm.

[4]U.S.Government Accountability Office（GAO）.Foreign Assistance：U.S.Trade Capacity Building Extensive but Its Effectiveness Has Yet to Be Evaluated[R].GAO-05-150，2005：29.

[5]United States Trade Representative （USTR）.Trade Capacity Building[EB/OL].[2012-12-13].http：//www.ustr.gov/tradetopics/trade-development/trade-capacity-building

[6]Eric T.Miller.Achievements and Challenges of Trade Capacity Building：A Practitioner’s Analysis of the CAFTA Process and its Lessons for the Multilateral System[M].IDB-INTALITD Occasional Paper 32，2005.

[7]Jaramillo，Carlos Felipe，Daniel Lederman.Challenges of CAFTA：Maximizing the Benefits for Central America[M].Washington：World Bank，2006.

[8]Eric T.Miller.Achievements and Challenges of Trade Capacity Building：A Practitioner’s Analysis of the CAFTA Process and its Lessons for the Multilateral System[M].IDB-INTALITD Occasional Paper 32.2005：28-30.

[9]Rose J.Spalding.Post-CAFTA Trading：The Politics of Trade Capacity Building in Nicaragua [C].Rio de Janeiro，Brazil，June 11-14，2009.

[10]United States Trade Representative （USTR）.Overview of U.S.Trade Capacity Building[EB/OL].[2012-10-06].http：//www.ustr.gov/trade-topics/trade-development/trade-capacity-building/overview-us-trade-capacity-building-tcb

[11]CNZF.Desarrollo de Zonas Francas：Variables Económicas[R/OL].2008.http：//www.cnzf.gob.ni/index.php?option =com_content&task=view&id=72&Itemid=139&lang=en//Rose J.Spalding.Post-CAFTA Trading：The Politics of Trade Capacity Building in Nicaragua [C].Rio de Janeiro，Brazil，June 11-14，2009.

[12]曹俊金.中国参与WTO贸易援助所面临的问题评析[J].世界贸易组织动态与研究，2012（2）.